I OSK 184/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 726/20 w sprawie ze skargi P. P. na czynność Starosty B. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 31 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 726/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. na czynność Starosty B. z dnia [...] września 2018 r. nr [...], w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] Starosta B. zezwolił skarżącej na wyłączenie z produkcji rolniczej 137,00 m2 użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem - [...], przeznaczonych na cele nierolnicze pod budowę drogi dojazdowej do działek, na działce nr [...] położonej w Z., Gmina C. Jednocześnie zobowiązał stronę, z chwilą rozpoczęcia realizacji inwestycji (przystąpienia do robót ziemnych i naruszenia gruntu) objętej tą decyzją, do wystąpienia z wnioskiem do Starosty B. o wydanie decyzji w sprawie naliczenia jednorazowej należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz opłat rocznych. Pismem z [...] maja 2018 r. P. P. wystąpiła do Starosty B. o wydanie decyzji w sprawie naliczenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w związku z rozpoczęciem [...] maja 2018 r. realizacji przedmiotowej decyzji, polegającej na budowie drogi dojazdowej do działek. Starosta B. decyzją z [...] czerwca 2018 r., [...], ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej 137 m2 gruntów – [...], w wysokości 3 593,58 zł oraz ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji w wysokości 10% ustalonej należności, tj. w kwocie w kwocie 359,36 zł. Na skutek odwołania skarżącej rozpatrujące sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] sierpnia 2018 r., Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W ocenie organu odwoławczego ustalenie opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej następuje w drodze czynności organu. W związku z powyższym Starosta B. czynnością z [...] września 2018 r., [...], ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej 137 m2 gruntów – [...], pochodzenia mineralnego, przeznaczonych na cele nierolnicze pod budowę drogi dojazdowej do działek, na działce nr [...] położonej w Z., Gmina C. oraz ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji, w kwocie 359,36 zł. Skargę na powyższą czynność Starosty B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca, zarzucając organowi administracji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/GI 984/18, oddalił skargę skarżącej, uznając na posiedzeniu niejawnym, że brak jest podstaw do przyjęcia w niniejszej sprawie wyłączenia, określonego w art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W wyniku wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej, rozpatrujący sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1906/19, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do jej rozpoznania w trybie uproszczonym, przewidzianym w art. 119 i art. 121 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, a wobec rozpoznania sprawy w takim trybie, pomimo braku zgłoszonego wniosku o skierowanie sprawy do takiego rozpoznania, należało uznać, że nastąpiło pozbawienie strony możności obrony swoich praw, co skutkuje nieważnością postępowania. Sąd dodał, że wydanie wyroku w trybie uproszczonym bez podstawy prawnej stanowi kardynalne uchybienie w zakresie wymogów udziału strony w postępowaniu sądowym. Stąd też wobec nieważności przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania uchylono zaskarżony wyrok celem rozpoznania sprawy we właściwym trybie. Na rozprawie, 31 lipca 2020 r. skarżąca podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację, podkreślając, że wykładnia celowościowa wskazuje na zastosowanie art. 12a ust. 1 w niniejszej sprawie, jako że wyznaczona na działce nr [...] droga jest drogą konieczną do budynku na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Działając na podstawie powyższego przepisu Starosta B. ustalił wysokość należnej opłaty, uwzględniając stawki przewidziane w art. 12 ust. 7 ustawy. Sąd wojewódzki uznał, że wyliczenie należnej opłaty nastąpiło prawidłowo. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego (...) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Zdaniem Sądu powyższego przepisu nie można interpretować rozszerzająco. Stanowi on bowiem lex specialis do art. 12 ww. ustawy, który zawiera normę ogólną i jako taki musi być więc intepretowany ściśle ze swoim brzemieniem. Przepis art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwalnia zatem z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod budynek mieszkalny i odnosi się do określonego ustawowo obszaru. Zawarte w art. 12a ww. ustawy wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat dotyczy gruntu przeznaczonego na cele mieszkaniowe, przy czym można przyjąć, że nie dotyczy tylko gruntu pod budynkiem mieszkalnym. W ocenie sądu wojewódzkiego przepis ten może znaleźć zastosowanie tylko do wyłączenia z produkcji gruntów rolnych położonych na terenie, na którym jest zrealizowany obiekt, który może zostać uznany za "budownictwo mieszkaniowe". Natomiast w niniejszej sprawie budynek mieszkalny skarżącej zlokalizowany został na działce nr [...]. Z kolei wyłączenie, skutkujące koniecznością poniesienia opłaty, dotyczyło działki nr [...], która jest niezabudowana i jak twierdzi skarżąca, a także wynika to z dołączonych do skargi dokumentów, który sąd wojewódzki uwzględnił i ocenił, stanowi sui generis "drogę konieczną" do nieruchomości zabudowanej. Nie można jednak uznać, że takie przeznaczenie gruntu mieści się w wymienionym wyłączeniu. W konsekwencji, zastosowanie w rozpatrywanej sprawie zwolnienia przewidzianego w art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiłoby w istocie przekroczenie celu tej regulacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. P., zaskarżając go w całości. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161), zgodnie z którym obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego przez jego błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że wyłączenie, o którym mowa w art. 12a ust. 1, może być stosowane jedynie w sytuacji kiedy to droga stanowiąca niezbędną infrastrukturę towarzyszącą budynkowi mieszkalnemu wznoszonemu przez stronę znajduje się na tożsamej przedmiotowo działce ewidencyjnej, na której wzniesiony zostanie obiekt, który może zostać uznany za "budownictwo mieszkaniowe", podczas gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie obligował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i Starostę B. do zastosowania niniejszego przepisu i odstąpienie od obliczenia opłat rocznych i obowiązku ich uiszczenia, fakt, że przedmiotowa droga objęta jest inną działką geodezyjną w sytuacji, kiedy działka wydzielona pod drogę stanowi nieodzowną i funkcjonalną całość, i stanowi jedyne połączenie działki [...] z drogą publiczną, zatem stanowi obiekt infrastruktury towarzyszącej niezbędny do prawidłowego korzystania z budynku, który zostanie posadowiony na działce [...]. Wskazując na powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2020 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/G1 726/20 i stwierdzenie bezskuteczności czynności materialno-technicznej typu wykonawczego pozaprocesowego z zakresu administracji publicznej, dotyczącej obowiązków skarżącej kasacyjnie, wynikających z przepisów prawa, Starosty B. w B. z [...] września 2018 r. w przedmiocie ustalenia obowiązku ponoszenia oraz obliczenia wysokości opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w związku z rozpoczęciem [...] maja 2018 r. realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej do działek na działce nr [...] położonej w Z., Gmina C.; 2. uznanie, że wyłączenie z produkcji rolniczej 137,00 m2 gruntów [...] – działki geodezyjnej nr [...] jest związane z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i zostało dokonane na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego; 3. zasądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny na jej rzecz od Starosty B. w B. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za obie instancje według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na okoliczność: ustalenia, że wyłączenie z produkcji rolniczej 137,00 m2 gruntów [...] – działki geodezyjnej nr [...] jest konieczne celem utworzenia drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, należącego do skarżącej i jest związane z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]; ustalenia wzajemnego położenia działki nr [...] względem działki nr [...], oraz ustalenia, że dojazd ustanowiony na działce nr [...] jest jedynym dojazdem do działki nr [...] od drogi publicznej ul. [...] w Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nie mógł bowiem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm. – dalej jako "u.o.g.r.l.") bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Przepis art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l. statuuje wyjątek od tej zasady stanowiąc, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego - do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Należy wskazać, że wbrew twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest już sporne stanowisko, że art. 12a u.o.g.r.l. nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 tej ustawy. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Oznacza to, że art. 12a zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek. Linia ta ukształtowała się począwszy od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2001 r., sygn. akt I SA 1793/00 (Lex nr 110515). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku art. 12a u.o.g.r.l. zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek (do określonego ustawowo obszaru). Nie przewiduje się więc zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynki, także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne). Ewentualne objęcie zwolnieniem z obowiązku uiszczenia należności i opłat także gruntów pod drogi dojazdowe na projektowanym osiedlu wymagałoby de lege ferenda specjalnej regulacji ustawowej (zob. również wyroki NSA z: 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 161/20; 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 655/10; 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1619/09 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Przepis art. 12a u.o.g.r.l. służy celom ochronnym gruntów rolnych i leśnych dlatego nie sposób podzielić wykładni wskazanej w skardze kasacyjnej, a odwołującej się do art. 34 ustawy Prawa budowlanego, czy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w ww. wyroku z 16 czerwca 2020 r., że: "zasadą polskiego systemu prawnego jest obowiązek uiszczania opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Dochody te służą realizacji wyrażonej w art. 5 Konstytucji zasady zrównoważonego rozwoju, natomiast zwolnienie na zasadzie wyjątku od uiszczania należności i opłat, gruntów pod budynkami w pełni realizuje wynikające z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązanie do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli.". Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 638/12 (CBOSA), co do wykładni art. 12a u.o.g.r.l. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych sformułowanych w skardze kasacyjnej biorąc pod uwagę przede wszystkim to, że okoliczności, na które miałyby być przeprowadzone dowody nie mają znaczenia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a Starosta B. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.