I OSK 1837/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. U., A. W., L. U., M. J., P. K. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1842/19 w sprawie ze skargi M. U., A. W., L. U., M. J., P. K. i T. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1842/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. U., A. W., L. U., M. J., P. K. i T. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 czerwca 2019 r. w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: M. U., A. W., L. U., M. J., P. K. i T. W. wystąpili z wnioskiem o wydanie orzeczenia, że nieruchomość położona w M., stanowiąca byłą własność J. G., nie została skutecznie przejęta przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W szczególności wnioskodawcy wskazali na niezgodne z prawem przejęcie przez Skarb Państwa zakładu przemysłowego – gorzelni stanowiącej część majątku [...] oraz terenów leśnych, na dzień dzisiejszy zajmujących powierzchnię [...]ha. Decyzją z dnia 13 października 2016 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski orzekł, że: a) zespół dworsko - parkowy (o pow. [...]ha) oraz b) gorzelnia (o pow. [...]ha) - posadowione na nieruchomościach oznaczonych numerami działek wskazanymi w treści decyzji, oznaczone na stanowiącej załącznik do decyzji mapie sporządzonej w dniu 19 września 2016 r. przez geodetę M. M., wchodzące w skład majątku [...], stanowiące byłą własność J. G., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Równolegle, odrębną od ww. decyzji decyzją z dnia 13 października 2016 r. wydaną w analogicznym przedmiocie, Wojewoda orzekł w odniesieniu do innych gruntów, wchodzących w skład przedmiotowego majątku. Agencja Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w Olsztynie wniosła odwołanie od decyzji Wojewody (dotyczącej zespołu i gorzelni), podnosząc, że dokumentacja zawarta w aktach sprawy nie wskazuje na podstawę przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. Decyzją z dnia 6 czerwca 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł w następujący sposób: - utrzymał decyzję Wojewody w mocy w zakresie nieruchomości oznaczonych numerami działek [...] (obręb [...]), oraz części [...] (obręb [...]) i [...] (obręb [...]) w zakresie, w jakim oznaczone są na mapie stanowiącej załącznik do decyzji; - uchylił decyzję Wojewody w zakresie, w jakim orzeka, że nieruchomość oznaczona numerem działki [...] (obręb [...]) nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; - stwierdził, że nieruchomość oznaczona numerem działki [...] (obręb [...]) podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; - umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonych numerami działek [...] (obręb [...]). Skargę na powyższą decyzję w części objętej tiret drugim i trzecim wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie: I) prawa materialnego, tj.: a) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; b) art. 3 ust. 1 lit. a pkt 10 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa, podstawowych gałęzi gospodarki narodowej; II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7, 77 i 80 k.p.a.; b) art. 9 k.p.a.; c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że gorzelni, tj. zakładu wytwórczego, produkującego spirytus z płodów rolnych (w szczególności z ziemniaków, zbóż i buraków cukrowych) nie można traktować jako części nieruchomości ziemskiej, służącej bezpośrednio do produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej (działalność takiego zakładu nie polegała bowiem na wytwarzaniu jakichkolwiek płodów rolnych, tj. zbóż, zwierząt gospodarskich, owoców, warzyw, itd.). Gorzelnia taka (wraz z gruntem) stanowiła zatem część nieruchomości ziemskiej wykorzystywaną na potrzeby przemysłu spożywczego (przetwórczego), stanowiąc przedsiębiorstwo przemysłu rolnego. Należy w tej sytuacji zbadać, czy gorzelnia pozostaje w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską, podpadającą pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odwołując się do wyroków sądów administracyjnych wyjaśniono, że o istnieniu w niniejszej sprawie dostatecznie ukształtowanego związku funkcjonalnego pomiędzy gorzelnią a stricte rolną częścią nieruchomości ziemskiej przesądzają: a) sama lokalizacja gorzelni w gospodarczej części założenia dworsko – parkowo – folwarcznego, b) fakt, iż do produkcji spirytusu używano płodów rolnych pochodzących z gospodarstwa. W tym ostatnim kontekście za okoliczność wystarczająca do wykazania niezbędnego związku funkcjonalnego Sąd uznał samą, nie budzącą wątpliwości, potencjalną możliwość wykorzystywania surowca "rodzimego", abstrahującą od rzeczywistego udziału takiego surowca w produkcji w dacie wejścia dekretu w życie. Wbrew stanowisku skargi okoliczność ta zwalniała organ odwoławczy z obowiązku dokonywania pogłębionych ustaleń w przedmiocie proporcji surowca "rodzimego" do surowca "zewnętrznego", wykorzystywanych do produkcji w tej dacie. W ocenie Sądu, niezależnie od powyższego trafnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, że materiał dowodowy nie zawiera dokumentów, potwierdzających wywodzone przez skarżących wykorzystywanie do ww. produkcji przede wszystkim surowca "zewnętrznego". W konsekwencji powyższego Sąd nie podzielił stanowiska skargi, że przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie mogły co do zasady stanowić podstawy prawnej do przejęcia na własność Państwa – wraz z całą nieruchomością ziemską, spełniającą kryteria z art. 2 ust. 1 lit. dekretu – gruntu z gorzelnią, stanowiącego część tej nieruchomości. Nie można zatem przyjąć, tak jak widzą to skarżący, iż wyłączną podstawę prawną do przejęcia na własność Państwa mogły w ówczesnym czasie stanowić przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Przepisy ww. ustawy z 1946 r. znajdowały bowiem zastosowanie wyłącznie do tych gorzelni, które nie wchodziły w skład nieruchomości ziemskich. Jak już wcześniej wskazano gorzelnie, wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, zostały natomiast, jako części takich nieruchomości, objęte dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie: I) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: a) art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 6 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne uznanie, że gorzelnia przemysłowa mogła stanowić element przedsiębiorstwa przemysłu rolnego, co doprowadziło Sąd do wadliwej konkluzji jakoby nieruchomość oznaczona numerem działki [...] (obręb [...]) podlegała pod działanie ww. przepisu, pomimo że nie miał on do niej zastosowania; b) art. 3 ust. 1 lit. A pkt 10 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej w zw. z art. 6 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne uznanie, że przejęcie gorzelni na własność Państwa w trybie ww. ustawy nie obejmowało tych gorzelni, które wchodziły w skład nieruchomości ziemskich, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że przejęcie gorzelni znajdującej się na działce [...] (obręb [...]) mogło być sankcjonowane art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; II) inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono szczegółowej roli, jaką pełniła gorzelnia w majątku [...], zaniechano poczynienia ustaleń co do jej przemysłowego charakteru i w konsekwencji błędnie ustalono, że nieruchomość oznaczona numerem działki [...] (obręb [...]) wraz z posadowioną na niej gorzelnią miała charakter rolny i była wykorzystywana na potrzeby rolnicze; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że organ II instancji uchylił w części decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 13 października 2016 r., która to decyzja była zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W pkt I skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: a) art. 2 ust.1 lit. e w zw. z art. 6 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne uznanie, że gorzelnia przemysłowa mogła stanowić element przedsiębiorstwa przemysłu rolnego, a w konsekwencji podpadać pod działanie dekretu o reformie rolnej, b) art. 3 ust. 1 lit. A pkt 10 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych elementów gospodarki narodowej w zw. z art. 6 dekretu PKWN, poprzez błędne przyjęcie że przejęcie gorzelni na własność Państwa w trybie tej ustawy nie obejmowało tych gorzelni, które wchodziły w skład nieruchomości ziemskich. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy gorzelnię wchodzącą w skład majątku [...], przejętego na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej można zaliczyć do przedsiębiorstwa przemysłu rolnego o którym mowa w art. 6 dekretu, czy też do gorzelni przemysłowych o jakich mowa w art. 3 ust. 1 lit. A pkt 10 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. potocznie określanej jako ustawy o nacjonalizacji przemysłu, a krótko ujmując jaki mógł być charakter prawny gorzelni, rolny, czy przemysłowy. Powołany art. 6 dekretu PKWN stanowi, Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmie niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi, wymienionymi w art. 2 wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Z powyższego przepisu wynika, że ma on zastosowanie do tych przedsiębiorstw przemysłu rolnego, które znajdują się na nieruchomościach ziemskich o których mowa w art. 2 dekretu, a więc również nieruchomościach ziemskich wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Tym samym kryterium położenia przedsiębiorstwa przemysłu rolnego na nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 dekretu PKWN jako przesłanka zastosowania dekretu do tego przedsiębiorstwa jest jednoznaczne i nie budzące wątpliwości. Natomiast samo pojęcie przedsiębiorstwo przemysłu rolnego dla potrzeb dekretu o reformie rolnej nie zostało zdefiniowane. Z kolei zgodnie z powołanym art. 3 ust 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność lit. A Przedsiębiorstwa górnicze i przemysłowe w następujących gałęziach gospodarki narodowej: pkt 10 gorzelnie przemysłowe. Wymienione w art. 3 ust. 1 lit. A pkt 10 gorzelnie przemysłowe w ustawie tej nie były zdefiniowane. Stąd też koniecznym stało się zbadanie i ustalenie, czy w ówczesnym systemie prawnym, a więc poza dekretem PKWN i ustawą z dnia 3 stycznia 1946 r., obowiązywała regulacja prawna, która dotyczyłaby funkcjonowania gorzelni, rodzajów gorzelni, czy też definicji normatywnej gorzelni. Takim aktem prawnym jest rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 lipca 1932 r. o monopolu spirytusowym, opodatkowaniu kwasu octowego i drożdży oraz sprzedaży napojów alkoholowych (Dz. U. Nr 63, poz. 586), które od dnia 3 lutego 1947 r. miało tytułu o monopolu spirytusowym, a które zostało uchylone z dniem 7 lipca 1953 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 143), tym samym akt ten obowiązywał zarówno w dacie wejścia w życie dekretu PKWN jak i ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. Powołane rozporządzenie z dnia 11 lipca 1932 r. regulowało między innymi problematykę dotyczącą funkcjonowania gorzelni i wyróżniało gorzelnie rolnicze i gorzelnie przemysłowe. Zgodnie z art. 29 ust. 1 powołanego rozporządzenia, Kontyngent zakupu będzie nabywany wyłącznie z gorzelni rolniczych w ilościach proporcjonalnych do ich kontyngentu odpędu. Zaś zgodnie z art. 32 ust. 1, Kontyngent odpędu oznacza najwyższą ilość spirytusu, jaką gorzelnia rolnicza ma prawo wyprodukować w danej kampanji zarówno na cele konsumcyjne jak niekonsumcyjne. Natomiast dla rozważanego zagadnienia istotny jest art. 33 rozporządzenia, który zawiera normatywną definicję gorzelni rolniczych: Ust. 1. Kontyngent odpędu będzie określany wyłącznie dla gorzelni rolniczych. Ust. 2. Gorzelniami rolniczemi w rozumieniu niniejszego rozporządzenia są gorzelnie stanowiące część składową gospodarstwa rolnego o obszarze gruntów ornych, nie mniejszym od ustalonego przez Ministra Skarbu w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Reform Rolnych w drodze rozporządzenia, lub stanowiące zakłady prowadzone na wspólny rachunek przez właścicieli gospodarstw rolnych, łącznie zawierających tenże obszar gruntów ornych, przyczem w obu przypadkach będą brane pod uwagę tylko grunty orne, znajdujące się od gorzelni w odległości, którą również ustala Minister Skarbu w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Reform Rolnych. Ust. 3. Gorzelnie rolnicze obowiązane są pędzić spirytus na kontyngent zakupu z ziemniaków i zboża na słód oraz zużywać uzyskany przy produkcji spirytusu wywar i obornik w gospodarstwach połączonych z gorzelniami. Minister Skarbu w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Reform Rolnych może zezwalać w poszczególnych przypadkach na wyjątki od postanowień tego ustępu. Ust. 4. Gorzelnia, która przestaje odpowiadać któremukolwiek z warunków ust. 2 i 3, traci charakter gorzelni rolniczej w rozumieniu tego rozporządzenia i staje się gorzelnią przemysłową (art. 38 ust. 2). Gorzelnia taka, o ile będą jej przywrócone warunki niezbędne dla posiadania charakteru gorzelni rolniczej, odzyskuje ten charakter od najbliższej kampanji, o ile nie zachodzą przeszkody z art. 40 ust. 1, jeśli zaś takie przypadki zachodzą, dla odzyskania charakteru gorzelni rolniczej konieczne jest uzyskanie zezwolenia, przewidzianego w art. 19 tego rozporządzenia. Przedstawiony stan prawny wynikający z rozporządzenia z dnia 11 lipca 1932 r. wskazuje, że gorzelnie, które mogły wówczas funkcjonować miały charakter prawny gorzelni rolniczych lub gorzelni przemysłowych. Uzyskanie statusu gorzelni rolniczych uzależnione było od spełnienia szeregu wymogów określonych w powołanym wyżej art. 33 rozporządzenia, wymogi te dotyczyły związku z gospodarstwem rolnym, a istotnym elementem tego związku, z punktu widzenia prawnego, było że gorzelnie rolnicze stanowią część składową gospodarstwa rolnego. Mając zatem na uwadze definicję normatywną gorzelni rolniczej zawartą w art. 33 rozporządzenia z dnia 11 lipca 1932 r., które obowiązywało w dacie wejścia w życie dekretu PKWN o reformie rolnej, oraz położenie takiej gorzelni na nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 dekretu PKWN spełniona została norma wynikająca z art. 6 dekretu PKWN. Czyli gorzelnie rolnicze położone na nieruchomościach ziemskich o których mowa w art. 2 dekretu PKWN objęte zostały działaniem dekretu o reformie rolnej. Potwierdzeniem tego stanowiska jest art. 3 ust. 1 lit. A pkt 10 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, który dotyczy przejęcia tylko gorzelni przemysłowych, w ogóle nie odnosi się do gorzelni rolniczych mimo, że w tej dacie nadal obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 lipca 1932 r., które regulowało funkcjonowanie zarówno gorzelni rolniczych jak i gorzelni przemysłowych, a które uchylone zostało dopiero z dniem 7 lipca 1953 r. Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę zasadnie wskazywał (podobnie jak organ II instancji) w okolicznościach niniejszej sprawy na związki ekonomiczne, gospodarcze, funkcjonale w tym na samo położenie gorzelni, jakie zachodziły pomiędzy gorzelnią a gospodarstwem rolnym, a które prowadziły do wniosku, że gorzelnia nie miała charakteru gorzelni przemysłowej, tym samym była objęta działaniem dekretu PKWN o reformie rolnej, a nie ustawą z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejściu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Natomiast rozważania te należało uzupełnić o obowiązujący wówczas stan prawny dotyczący gorzelni rolniczych i gorzelni przemysłowych wynikający z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 lipca 1932 r., co uczynił Naczelny Sąd Administracyjny. Niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, które w niniejszej sprawie miały istotne znaczenie powoduje, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. są niezasadne. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.