I OSK 1832/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1446/22 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 7 września 2022 r., nr SKO.4115.926.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt: II SA/Rz 1446/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.G. (dalej także jako "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej także jako "organ", "kolegium") z dnia 7 września 2022 r. nr SKO.4115.926.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej jako "ppsa") oparła skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615 t.j., dalej jako "uśr") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (dalej jako "TK") z dnia 26.06.2019 sygn. akt. SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr po wejściu w życie w/w wyroku TK nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Przy tak sformułowanym zarzucie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ponadto zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 ppsa skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ppsa - zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygniecie czy Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr zastosowanych przez organy. W konsekwencji ocena czy skarżąca kasacyjnie D.G. która pobiera rentę, uprawniona jest również – mimo nie zawieszenia pobierania renty - do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką K.G. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że na przeszkodzie do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stał fakt posiadania przez nią uprawnienia do renty jest niezasadny. Sąd kasacyjny zwraca na wstępie uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie uznał, by to fakt posiadania prawa do renty stał na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko organów, że przeszkodą dla przyznania świadczenia jest pobieranie renty. Przedstawione przez Sąd pierwszej instancji stanowisko zgodne jest z ugruntowaną w orzecznictwie wykładnią w świetle której osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (por. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2024 r., sygn. I OSK 544/23; z 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1983/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 764/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19). Zasada ta nie znajduje wyłączenia również w przypadku osób, których dotyczy wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wyrok TK o sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (zob. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia Iuridica Lublinensia" 2016, nr 3, s. 990). Wyrok SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie TK zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy (tak T. Woś, Wyroki interpretacyjne..., op. cit., s. 992). Taka sytuacja ma także miejsce w analizowanym przypadku. Wyrok TK o sygn. SK 2/17 usuwa z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez TK w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, funkcjonalnego. Jak wyżej wskazano, wyrok SK 2/17 nie oznacza, że w pozostałym zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr należy uznawać za zgodny z Konstytucją. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na potrzebę uwzględniania kontekstu konstytucyjnego przy wykładni tego przepisu, w szczególności w odniesieniu do osób uprawnionych do emerytury, co skutkowało przyjęciem, że osoby takie (prawnie nie ograniczone w możliwości podjęcia zatrudnienia), nie są pozbawione możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jest to stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku SK 2/17, w którym wskazano, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc - a zatem jest w stanie - faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia w określonych sytuacjach. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2022.504 t.j.). Zdaniem Trybunału, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne". Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nie posiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że - tak jak to przyjął Sąd I instancji, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach: z 2 marca 2022 r. I OSK 1623/21, 22 listopada 2022 r., I OSK 247/22, 7 czerwca 2023 r. I OSK 1413/22, 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1665/22, 6 października 2023 r., I OSK 1920/23, z 10 listopada 2023 r., I OSK 271/22, 23 listopada 2023 r. I OSK 1909/22, z 10 stycznia 2024 r. I OSK 4/23. Skoro skarżąca kasacyjnie, mimo pouczenia, nie zawiesiła pobierania renty, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 ppsa zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.