I OSK 1832/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 424/20 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 19 grudnia 2019 r. nr SKO/4111/462/2019 w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 424/20 oddalił skargę B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 19 grudnia 2019 r. nr SKO/4111/462/2019 w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt M.Z. w domu opieki społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i § 4 i art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów, przeprowadzeniu postępowania dowodowego i wydaniu decyzji w oparciu o bliżej nieokreślone fakty, skutkujące nałożeniem obowiązku ponoszenia opłaty przez B.K. w sytuacji kiedy odwołująca nie jest w stanie wywiązywać się z ww. obowiązku z uwagi na sytuację rodzinną, majątkową etc., 3. naruszenie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., dalej "u.p.s.") poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało nieprawidłowym wskazaniem kręgu zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt M.Z. w domu pomocy społecznej w O., 4. naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało nieprawidłowym wskazaniem kręgu zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt M.Z. w domu pomocy społecznej w O. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.s. gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, czyli opłat które zastępczo wniosła. Z tego prawa skorzystała wydając przedmiotową decyzję. Jednakże gmina realizując to uprawnienie błędnie określiła krąg zobowiązanych do opłaty publicznoprawnej objętej decyzją. Uwzględnić powinna bowiem rodzeństwo zobowiązanej i w proporcjonalnej części (1/5 opłaty poniesionej zastępczo) uwzględnić obowiązek zapłaty przez B.K. Faktem jest, że rodzeństwo skarżącej nie dokonało zapłaty za pobyt M.Z. w domu pomocy społecznej w O. Skarżąca kasacyjnie przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 957/19, w którym Sąd ten orzekł, że "Na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma bowiem zastosowania art. 1441 zd. pierwsze k.r.o,, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego". W związku z tym organ powinien określić kwotę zobowiązującą skarżącą oraz jej rodzeństwo jako obowiązanych do poniesienia opłat za pobyt M.Z. w DPS w O., a nie ograniczać obowiązek alimentacyjny jedynie do B.K., błędnie uzasadniając zwolnienie pozostałych osób, ich osobistym stosunkiem z M.Z. potwierdzonym wyrokiem Sądu Okręgowego w O. oddalającym obowiązek alimentacyjny rodzeństwa skarżącej. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, że w celu zwolnienia z tychże opłat rodzeństwo powinno wszcząć odrębne postępowania o umorzenie, które to ewentualne umorzenie nie miałoby wpływu na wysokość opłaty do poniesienia przez B.K. Skarżąca powinna ponieść obowiązek opłaty w prawidłowo wskazanej wysokości niemniej organ błędnie wskazał jej wysokość. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, w kontekście zarzucanej błędnej wykładni art. 61 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca jest córką M.Z., przebywającego od 30 kwietnia 2018 r. w DPS w [...] z uwagi na zły stan zdrowia. W chwili jego umieszczenia w DPS średni miesięczny koszt pobytu w nim wynosił [...] zł (zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 lutego 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej w [...] - dla DPS ul. [...]). Za pobyt ten M.Z. ponosi odpłatność w wysokości równiej 70% jego dochodu, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% jego dochodu. Opłata ta została ustalona decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r. nr OPS 4626.8.13.2018 na kwotę [...] zł, zaś na mocy decyzji z dnia 25 czerwca 2018 r. Wójt zmienił decyzję własną z dnia 12 kwietnia 2018 r. ustalając, że obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są M.Z. w wysokości [...] zł, B.K. w wysokości [...] zł, a także gmina w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez pozostałych zobowiązanych. Z akt sprawy wynika również, że M.Z. jest rozwiedziony od 1986 r. i posiada 6 żyjących dzieci – B.K., E.B., B.Z., M.Z., K.Z. i C.Z. Jedyną z ww. osób, która wyraziła zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego była B.K. Organ ustalił, że dochód rodziny skarżącej ustalony w wywiadzie alimentacyjnym wynosi [...] zł i przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwotę 3084 zł. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta z dnia 25 czerwca 2018 r. z uwagi na niewyjaśnienie czy istnieją inne osoby zobowiązane do partycypowania w kosztach umieszczenia M.Z. w DPS. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 3 października 2018 r. Wójt orzekł o zmianie decyzji własnej z dnia 12 kwietnia 2018 r. ustalając, że obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są M.Z. w wysokości [...] zł oraz B.K. w wysokości [...] zł a także gmina w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez pozostałych zobowiązanych. Decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta z dnia 3 października 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO wskazał, że organ I instancji nadal nie ustalił, czy skarżąca jest w stanie ponosić nałożoną na nią odpłatność za pobyt ojca w DPS bez uszczerbku o zadbanie o potrzeby własne i rodziny. Decyzją Wójta z dnia 20 grudnia 2018 r. zmieniono decyzję z dnia 4 grudnia 2018 r. ustalając, że obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są M.Z. w wysokości [...] zł a także gmina w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez pozostałych zobowiązanych. Zmiana decyzji nastąpiła w związku z przyznaniem M.Z. zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 30 września 2019 r. Wójt orzekł o zmianie decyzji z dnia 12 kwietnia 2018 r. ustalając, że obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są M.Z. w wysokości [...] zł oraz B.K. w wysokościach wskazanych w decyzji za miesiące kwiecień 2018 r. – marzec 2019 r. a także gmina w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez pozostałych zobowiązanych. Decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona do Sądu I instancji. Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. [...] oddalił powództwo OPS w [...] wytoczonego na rzecz powoda M.Z. przeciwko B.Z., K.Z., E.B., M.Z. i C.Z. o zasądzenie alimentów na rzecz M.Z. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 3 u.p.s. poprzez błędną ich wykładnię wskazać należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3 (art. 60 ust. 1 u.p.s.). Wedle natomiast art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Art. 61 ust. 2 u.p.s. stanowi, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 61 ust. 3 u.p.s. w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio. Z tego względu, jeżeli mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Obowiązek ten musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Z obowiązku ponoszenia opłaty zwolnione są osoby, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie). W postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca organ ma obowiązek ustalenia zarówno aktualny koszt utrzymania osoby przebywającej w domu opieki społecznej, wysokość opłat ponoszonych przez osobę umieszczoną w domu pomocy społecznej oraz aktualną ich sytuację dochodową oraz osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., na których ciąży obowiązek partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza w placówce. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że istota niniejszej sprawy koncentruje się na zagadnieniu ustalenia kręgu osób zobowiązanych do określenia wysokości opłaty miesięcznej za pobyt M.Z. w DPS w [...]. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jako osoba uprawniona do alimentacji na swojego ojca jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a tym samym zobligowana jest do pokrywania kosztów jego pobytu w DPS. Organy trafnie ustaliły również, że osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat są pozostałe dzieci M.Z. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w ustawie o pomocy społecznej brak jest przepisu, który nakazałby ustalenie obowiązku wszystkich zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, brak jest tzw. współuczestnictwa materialnego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 937/15, wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 503/19). Obowiązku takiego nie nakładają także przepisy postępowania administracyjnego, a możliwość współuczestnictwa formalnego przewidziana w art. 62 k.p.a. uzależniona jest od tożsamego stanu faktycznego wszystkich stron. Połączenie kilku spraw dotyczących odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej do jednego postępowania jest zapewne rozwiązaniem proceduralnym zasługującym na uwagę, lecz o jego zastosowaniu lub pominięciu decydować powinny okoliczności faktyczne odnoszące się do każdej strony wpływające w sposób tożsamy lub różny na zakres indywidualnych praw bądź obowiązków wyznaczonych prawem. W sytuacji, gdy ustalenie odpłatności zależy od poziomu dochodów określonych w art. 61 ust. 2 u.p.s., możliwości wnoszenia opłat także przez inne osoby niż zobowiązane ustawowo, a także możliwości zawarcia umowy, o jakiej stanowi art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, nie można mówić o relewantności przesłanek faktycznych ustalenia obowiązku płatniczego nakazującej prowadzenie jednego postępowania w sprawie z udziałem wielu stron, ani też o konieczności połączenia kilku spraw w jednym postępowaniu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 88/16). W doktrynie zwraca się też uwagę, że o współuczestnictwie decydują więzi wewnętrzne lub zewnętrzne oraz materialne bądź procesowe podłoża sprawy administracyjnej (zob. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s 163 i n.). Z tych względów zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organy w sposób prawidłowy ustaliły krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M.Z. w DPS, jak również posiadały prawo do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w DPS odrębnie dla mieszkańca tego domu, samej skarżącej oraz pozostałych zstępnych. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że skarżąca może ubiegać się o zwolnienie z opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej po ustaleniu wysokości tej opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z dniem 4 października 2019 r. zmieniona została treść art. 64 u.p.s., a zatem możliwe jest obecnie uwzględnienie przesłanek zwolnienia z opłat w postępowaniu o ich ustalenie. Brak zarzutu w tym zakresie nie pozwala jednakże w tej sprawie Sądowi II instancji na uwzględnienie skargi kasacyjnej na tej podstawie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić należy, że zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 78 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zauważyć trzeba, iż zarzuty te zostały błędnie sformułowane, bowiem sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnej. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W innym wypadku tak postawiony zarzut, jako błędnie sformułowany, nie podlegał uwzględnieniu. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą prawną wyrażoną w uchwale tegoż Sądu o sygn. akt I OPS 10/09, która nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji wskazuje, że oprócz powołania ww. przepisów, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek ich rozwinięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca miała zapewniony czynny udział w prowadzonym przez organy postępowaniu (m.in. informacja OPS w [...] z dnia 17 września 2018 r. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, informacja o przedłużeniu wydania decyzji z sprawie z dnia 18 września 2018 r.) nadto, jak trafnie podniósł Sąd I instancji nie wykazała, aby została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy złożenia konkretnych wniosków dowodowych bądź wyjaśnień. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy orzekające w sprawie podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Z tych względów brak jest zasadności uwzględniania powołanych wyżej przepisów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.