I OSK 1830/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2044/21 w sprawie ze skarg H. K., K. P. i Ł. P. oraz H.G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 czerwca 2021 r. nr GZ.rn.625.53.2019 w przedmiocie reformy rolnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz H.G. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2044/21 po rozpoznaniu skarg H.K., K.P. i Ł.P. oraz H.G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 czerwca 2021 r. nr GZ.rn.625.53.2019 w przedmiocie reformy rolnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 sierpnia 2003 r. nr GG.XII-7229/40/91/95 w zakresie pkt 2 (pkt 1), zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Śrem, zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie przepisów art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.: 1. art. 2 ust. 1 lit. e oraz art. 6 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez dokonanie ich niewłaściwej wykładni w oparciu o bezpodstawne przyjęcie, że dla podlegania regulacjom dekretu, przedsiębiorstwo przemysłu rolnego, które działa z częściowym wykorzystaniem płodów rolnych z gospodarstwa rolnego tego samego właściciela co ten zakład - jeżeli nie jest w "pełnej symbiozie" (określenie WSA) z częścią rolną majątku - nie jest przedsiębiorstwem przemysłu rolnego, o którym mowa w art. 6 dekretu PKWN i nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 dekretu (str. 16 i 17 uzasadnienia). Podkreślono, że pojęcie "pełnej symbiozy" jako rodzaju związku funkcjonalnego w odniesieniu do reformy rolnej PKWN z 1944 r. nie występuje w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a WSA wprowadzając to określenie do wykładni przepisów dekretu nie pokusił się o sprecyzowanie jak taka "pełna symbioza" miała by funkcjonować praktycznie nie w świecie przyrody lecz w realiach gospodarczo prawnych. Wskazano, że jest to istotny element, bowiem WSA na takim rozumieniu związku funkcjonalnego oparł swoją wykładnię dekretu, a w konsekwencji ostateczne rozstrzygnięcie. Ponadto, jak wskazano, rozważenie prawidłowości tej wykładni przez Naczelny Sąd Administracyjny jest istotne jeszcze z tego względu, że WSA nakazał uwzględnienie stanowiska w tej kwestii, wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, organom administracji ponownie rozpatrującym sprawę, co zwiąże te organy wadliwą wykładnią tych przepisów. 2. art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 4438/18 w odniesieniu do rozważenia przez WSA wszelkich związków funkcjonalnych pomiędzy gospodarstwem rolnym L. G. i M. wynikających z zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem funkcjonującego w utrwalonym orzecznictwie sądowo administracyjnym rozumienia tego związku. Podkreślono, ze nieuwzględnienie przez WSA wskazań NSA z wyroku I OSK 4438/18 miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpodstawnie zakwestionowane zostało powiązanie funkcjonalne pomiędzy tymi nieruchomościami ziemskim (nie zanegowane również przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), a także to, że nieruchomość na której usytuowana jest mleczarnia była nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 6 dekretu PKWN o reformie rolnej i podlegała przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, jej rozpatrzenie w trybie przepisów art. 188 p.p.s.a. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy Śrem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.G. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Skarga kasacyjna Gminy Śrem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mimo częściowo nietrafnej argumentacji, odpowiada prawu. . W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e oraz art. 6 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej: Dekret), poprzez dokonanie ich błędnej wykładni. Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca Sądowi pierwszej instancji bezpodstawne przyjęcie, że dla podlegania regulacjom dekretu konieczne jest istnienie "pełnej symbiozy" pomiędzy przedsiębiorstwem przemysłu rolnego a gospodarstwem rolnym tego samego właściciela, wskazując, iż takie pojęcie nie jest ugruntowane w orzecznictwie i jest prawu nieznane. W ocenie Gminy, jakikolwiek związek funkcjonalny (organizacyjny, gospodarczy, finansowy) powinien wystarczyć do uznania, że przedsiębiorstwo podlegało przejęciu. Zarzut ten jest chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny, jakkolwiek posłużył się w uzasadnieniu określeniem "pełna symbioza", które rzeczywiście nie jest terminem ściśle prawniczym i może budzić wątpliwości interpretacyjne, to jednak istota jego rozumowania odpowiada prawidłowemu rozumieniu pojęcia "związku funkcjonalnego" wypracowanego w judykaturze na tle przepisów Dekretu. Kluczowe dla oceny, czy dana część nieruchomości niebędąca gruntem rolnym podlegała przejęciu na cele reformy rolnej jako część nieruchomości ziemskiej, jest ustalenie istnienia takiego powiązania gospodarczego i organizacyjnego, które wskazuje na wzajemną zależność i niezbędność dla prawidłowego funkcjonowania obu części majątku. Nie chodzi tu o jakikolwiek, choćby incydentalny czy częściowy związek, lecz o relację o charakterze trwałym i intensywnym, wskazującą na wzajemne przenikanie się funkcji i niemożność prawidłowego, zgodnego z przeznaczeniem, funkcjonowania części rolnej bez części nierolnej i wzajemnie. Słusznie podnosi strona wnosząca odpowiedź na skargę kasacyjną, że "związek funkcjonalny" w rozumieniu przepisów Dekretu zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części nierolnej (w tym wypadku mleczarni) i odwrotnie. Oznacza to konieczność wykazania stanu interakcji, dwustronnej zależności, gdzie każda z części stanowi niezbędny element dla drugiej. Sąd pierwszej instancji, analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym ustalenia poczynione przez organy administracji z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 4438/18, trafnie uznał, że taka wzajemna, niezbędna zależność w niniejszej sprawie nie zachodziła. Z ustaleń faktycznych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 p.p.s.a.), wynika bowiem, że sporna mleczarnia, należąca do F. i L.G., była przedsiębiorstwem, które swoją działalność opierało w przeważającej mierze na skupie mleka od okolicznych dostawców z całego powiatu śremskiego (szacunkowo od co najmniej 460 krów). Mleko pochodzące z gospodarstwa rolnego G. (od 60 krów) stanowiło jedynie niewielki odsetek (ok. 13%) surowca przetwarzanego w mleczarni. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, powołując się również na wcześniejsze orzeczenia sądowe w tej sprawie, w tym na wiążący wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 4438/18, mleczarnia mogła funkcjonować i funkcjonowała w dużej mierze niezależnie od gospodarstwa rolnego właścicieli. Skoro jej byt gospodarczy nie był uzależniony od dostaw z gospodarstwa G., a opierał się na szerokim rynku lokalnym, nie można mówić o niezbędności gospodarstwa rolnego dla funkcjonowania mleczarni. Jednocześnie, brak jest podstaw do twierdzenia, że gospodarstwo rolne G. nie mogło prawidłowo funkcjonować bez spornej mleczarni. Hodowla krów mlecznych i produkcja roślinna były prowadzone w gospodarstwie jeszcze przed nabyciem mleczarni, a samo gospodarstwo dysponowało odpowiednią infrastrukturą (np. własną świniarnią dla 80 sztuk trzody chlewnej), co podważa argument o konieczności wykorzystywania budynków gospodarczych przy mleczarni na potrzeby gospodarstwa rolnego. Fakt, że L.G. zarządzał osobiście mleczarnią i czerpał z niej dochody, a także że gospodarstwo rolne sprzedawało mleko do własnej mleczarni czy korzystało z produktów ubocznych do karmienia zwierząt, świadczy jedynie o istnieniu pewnych powiązań o charakterze organizacyjnym, finansowym i gospodarczym, co jest naturalne w sytuacji, gdy obie części majątku należą do tego samego właściciela. Nie są to jednak powiązania o takim natężeniu i charakterze, które świadczyłyby o wzajemnej, niezbędnej zależności, warunkującej prawidłowe funkcjonowanie obu części jako integralnej całości gospodarczej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 6 Dekretu. Użyte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny określenie "pełna symbioza", choć niefortunne, w istocie odzwierciedlało ten wysoki próg zależności wymagany przez utrwalone orzecznictwo dla uznania istnienia związku funkcjonalnego uzasadniającego przejęcie przedsiębiorstwa przemysłu rolnego wraz z nieruchomością ziemską. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e i art. 6 Dekretu przez błędną wykładnię jest niezasadny. Przechodząc do oceny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 4438/18, należy stwierdzić, że również ten zarzut jest bezzasadny. Skarżąca Gmina podnosi, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył wszelkich związków funkcjonalnych wynikających z materiału dowodowego, zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zamiast tego oparł się na własnej koncepcji "pełnej symbiozy" i jedynie "podzielił stanowisko" skarżących. Twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie odwołał się do treści art. 153 p.p.s.a. i do wskazań zawartych w wyroku NSA I OSK 4438/18. Co więcej, Sąd pierwszej instancji odnotował, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponownie rozpoznając sprawę, wykonał zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzając postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia konkretnych okoliczności faktycznych wskazanych przez Sąd kasacyjny (dotyczących m.in. hodowli krów przed i po zakupie mleczarni, powiązania produkcji roślinnej z hodowlą, funkcjonowania jajczarni i stajni). Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył te ustalenia dokonane przez organ. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza obowiązek podporządkowania się wykładni przepisów prawa oraz wskazaniom co do dalszego postępowania, w tym konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w określonym zakresie. Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze ustalenia faktyczne poczynione zgodnie ze wskazaniami NSA, dokonał własnej oceny prawnej tych ustaleń w kontekście prawidłowej wykładni pojęcia "związku funkcjonalnego". Sąd nie był zobligowany do podzielenia wniosków prawnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który uznał istnienie takiego związku. Wręcz przeciwnie, rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności działania organu, w tym prawidłowości zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując tej kontroli, uznał – jak wykazano powyżej – że zgromadzony materiał dowodowy, oceniany przez pryzmat prawidłowego rozumienia związku funkcjonalnego (jako wzajemnej, niezbędnej zależności), nie pozwala na przyjęcie, iż sporna mleczarnia podlegała przejęciu na podstawie Dekretu. Stwierdzenie Sądu, iż "podziela twierdzenia i argumentację skarg" czy "podzielił stanowisko skarżących" należy interpretować jako wyraz akceptacji dla argumentacji prawnej przedstawionej przez strony skarżące, która okazała się zbieżna z własną oceną prawną dokonaną przez Sąd na podstawie analizy akt sprawy i obowiązujących przepisów, a nie jako bezrefleksyjne przyjęcie stanowiska stron bez własnej analizy. Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu swoje rozumienie związku funkcjonalnego i odniósł je do konkretnych ustaleń faktycznych sprawy, co świadczy o wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a. w zakresie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, przy jednoczesnym zachowaniu kompetencji do samodzielnej oceny prawnej stanu faktycznego ustalonego w wyniku tych wskazań. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest zatem nieuzasadniony. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zasądzając od skarżącej kasacyjnie Gminy Śrem na rzecz strony wnoszącej odpowiedź na skargę kasacyjną zwrot kosztów zastępstwa procesowego.