I OSK 1829/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] "[...]" z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 579/23 w sprawie ze skargi Fundacji [...] "[...]" z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2023 r. nr SKO 4220.4.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie czasowego odebrania zwierząt 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 579/23 w ten sposób, że w miejsce znaku zaskarżonej decyzji: "SKO 422.4.2023" wpisuje: "SKO 4220.4.2023"; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 579/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Fundacja", "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: "Kolegium") z 27 lipca 2023 r. nr SKO 4220.4.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie czasowego odebrania zwierzęcia. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła Fundacja, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: art. 6 ust. 2 pkt 1-19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U z 2022 r. poz. 572, dalej: "ustawa o ochronie zwierząt") poprzez niewłaściwe przyjęcie, że niezaspokajanie potrzeb socjalizacyjnych psa oraz w zakresie wyprowadzania go na spacery nie jest przejawem znęcania się nad zwierzęciem w rozumieniu ww. przepisów; 2. przepisów postępowania, tj.: a) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 105 § 1 i art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uznając zaskarżoną decyzję Kolegium, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 16 czerwca 2023 r. (dalej: "organ I instancji") w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie czasowego odbioru zwierzęcia, za zgodną z prawem, podczas gdy w sytuacji stwierdzenia braku podstaw uzasadniających wydanie decyzji w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt należało wydać decyzję o odmowie odbioru zwierzęcia, nie zaś umarzającą postępowanie, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkowało nieważnością zaskarżonej decyzji, z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa; b) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd I Instancji za wystarczające ustalenia poczynione samodzielnie przez organ odnośnie stanu psychicznego psa o imieniu [...], podczas gdy jest to okoliczność wymagająca wiadomości specjalnych i w związku z tym należało przeprowadzić dowód z opinii biegłego z zakresu etologii psów, dobrostanu zwierząt i relacji społecznych między psem a człowiekiem; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie zaskarżonej decyzji przez Sąd I Instancji za prawidłową mimo niepodjęcia przez organ wszystkich koniecznych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia czy właściciel zaspokaja potrzeby społeczne psa w odpowiednim stopniu oraz określenia stanu zdrowia psychicznego psa w kontekście długotrwałej izolacji i nierealizowania przez jego właściciela potrzeb socjalizacyjnych psa, które mogły prowadzić do cierpienia psychicznego, w tym zwłaszcza nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w powyższym zakresie. Wobec powyższego Skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zwrot kosztów postępowania. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej Fundacja wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Następnie, pismem z 8 marca 2025 r. Fundacja zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego, wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierzęcia – psa rasy owczarek niemiecki o imieniu [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej rozpocząć należy od najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia przepisów postępowania skutkującego nieważnością zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem, bowiem Fundacji, w realiach niniejszej sprawy - Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uznając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, za zgodną z prawem, podczas, gdy w sytuacji stwierdzenia braku podstaw uzasadniających wydanie decyzji w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt należało wydać decyzję o odmowie odbioru zwierzęcia, nie zaś umarzającą postępowanie, co zdaniem Fundacji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkowało nieważnością zaskarżonej decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w sprawach z zakresu czasowego odebrania zwierząt materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zauważyć należy, że art. 7 ww. ustawy reguluje dwa tryby postępowania prowadzące do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt. Pierwszy określony został w art. 7 ust. 1 o ochronie zwierząt i stanowi, że zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 ww. ustawy może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazanie placówce wymienionej w pkt 1-3 (tzw. zwykły tryb odebrania zwierząt). Drugi tryb przewidziano w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawienie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia (tzw. szczególny tryb odebrania zwierzęcia). W pierwszej sytuacji - faktyczne odebranie zwierzęcia może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej orzekającej o jego czasowym odebraniu. W drugim przypadku przewidziano natomiast wydanie tzw. decyzji administracyjnej następczej, czyli wydawanej już po faktycznym odebraniu zwierzęcia przez uprawiony podmiot, w sytuacji, gdy doszło do znęcania się nad zwierzęciem, ponadto zaistniał stan zagrażający jego życiu lub zdrowiu. W niniejszej sprawie postępowanie toczyło się w pierwszym z tych dwóch trybów (zwykły tryb odebrania zwierzęcia), tj. na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Dodać w tym miejscu należy, że w obu przypadkach, decyzja organu administracji o czasowym odebraniu zwierzęcia podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji o znęcaniu się nad zwierzęciem, a nie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Zauważyć należy bowiem, że pierwotnie art. 7 ust. 1 ustawy ochronie zwierząt (w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 września 2002 r.), a następnie ust. 1a tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r.) stanowił, iż decyzja o której mowa w ust. 1 (decyzja o czasowym odebraniu zwierząt), podejmowana jest "z urzędu lub na wniosek" upoważnionych podmiotów. Zmiana powyższego nastąpiła mocą ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U . Nr 230, poz. 1372), którą na mocy art. 1 pkt 4 lit. b zmieniła brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt m.in. przez wykreślenie słów "lub na wniosek". Z tego też powodu zgodzić się należy z Sądem I instancji, który to podzielił stanowisko Kolegium, że postępowanie w sprawie – pomimo że wszczęte zostało na skutek informacji pozyskanej od Fundacji – toczyło się z urzędu. Słuszne, zatem jest stanowisko, że organ nie mógł rozstrzygać w decyzji kończącej postępowanie o żądaniu strony, zobowiązany był jedynie ustalić, czy w sprawie występują przesłanki ustawowe do wydania decyzji merytorycznej, o czasowym odebraniu zwierzęcia, czy też jest ich brak. Umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, z powołaniem się na art. 105 § 1 k.p.a. było następstwem negatywnej weryfikacji przez ten organ wystąpienia przesłanek wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt, o której mowa w art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (E. Kruk [w:] M. Kulik, G. Lubeńczuk, M. Rudy, H. Spasowska, E. Kruk, Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, Warszawa 2024, art. 7 str. 223). W związku z powyższym organ prawidłowo i zgodnie z procedurą umorzył postępowanie administracyjne, a nie odmówił czasowego odebrania zwierzęcia. W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji i uznając, że odpowiada ona prawu prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. W stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1-19 ustawy o ochronie zwierząt a także zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, jak słusznie uznał Sąd I instancji, nie pozwalał na stwierdzenie, aby w przypadku opisanego wyżej psa wystąpiły okoliczności opisane w art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień m.in. utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie ich w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa, bądź w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji (pkt 10), wystawianie zwierzęcia domowego lub gospodarskiego na działanie warunków atmosferycznych, które zagrażają jego zdrowiu lub życiu (pkt 17), utrzymywanie zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku ( pkt 19). Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt kto utrzymuje zwierzę domowe, ma obowiązek zapewnić mu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji: 28 lutego 2023 r. (przy udziale Powiatowego Inspektoratu Weterynarii we Wrocławiu i właściciela psa), z 18 kwietnia 2023 r. (z udziałem właściciela psa oraz pełnomocnika Fundacji) i z 27 kwietnia 2023 r. (z udziałem właściciela psa) oraz dokumentacji fotograficznej - pies przebywa na nieruchomości przez większość czasu sam, właściciel odwiedza go codziennie i wówczas wypuszcza z kojca (początkowo spuszczał go z uwięzi, jednak w toku postępowania uwięź ta została zastąpiona kojcem). Pies jest zadbany w sensie fizycznym, tj. ma ocieploną budę, możliwość schronienia się przed warunkami atmosferycznymi, jest szczepiony i właściwie karmiony. Nie wykazuje zachowań lękowych czy agresywnych. Przyjaźnie jest nastawiony do ludzi. Jest już w podeszłym wieku (14 lat) i w dobrej kondycji fizycznej. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że przeprowadzone postępowanie wykazało to w sposób niewątpliwy, zatem nie istniała potrzeba zasięgania wiadomości specjalnych, a w związku z powyższy nie doszło do naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 84 § 1 k.p.a. Pies jest w dobrym stanie fizycznym i psychicznym, co potwierdzały protokoły specjalistów – przedstawicieli organów weterynaryjnych, zatem nie opierały się wyłącznie na ocenie organu, który takich wiadomości specjalnych nie posiada. Za prawidłowe w tym kontekście uznać należy również stanowisko Sądu I instancji, że pośrednio potwierdza to okoliczność, że w takich warunkach pies przebywa od kilkunastu lat, a jednak jego stan fizyczny jest dobry, nie wykazuje oznak zaniedbania czy chorób. Dodać przy tym należy, że wbrew temu co podnosi Fundacja, opinia dr prof. hab. H. M. (biegłego w zakresie etologii psów, dobrostanu zwierząt i relacji społecznych między psem a człowiekiem, dotyczącą trzymania psów w samotności oraz społecznych potrzeb psów) została dopuszczona jako dowód w sprawie (postanowienie organu I instancji z 17 lutego 2023 r.), jednakże odnotować należy, że opinia ta nie odnosi się do warunków psa, którego dotyczyło postępowania, zawierała zaś ogólne wskazania na temat prawidłowej opieki nad psami. Treści tej opinii organy nie kwestionowały. Przechodząc dalej wskazać należy, że okolicznością, w jakiej zawiadamiająca Fundacja upatruje faktu znęcania się nad psem, jest niezaspokajanie jego potrzeb socjalizacyjnych, tj. należytego kontaktu z człowiekiem i innymi psami. W odniesieniu do powyższego podać należy, że przesłanki świadczące o znęcaniu się nad zwierzętami w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt -nie mogą stanowić tezy zawarte w przedłożonej przez Fundację opinii. Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując przedstawionych opinii, zauważa, iż ustawodawca nie nałożył na opiekuna psa obowiązku zapewnienia temu zwierzęciu odpowiedniej socjalizacji z innym ludźmi czy też innymi osobnikami swojego gatunku. Obowiązek ten nie wynika z art. 9 ww. ustawy, ani z innych przepisów tej ustawy. O ile w pewnych ekstremalnych przypadkach, całkowitego i celowego wyizolowania psa od jakiegokolwiek kontaktu z ludźmi (w tym z opiekunem) i innymi zwierzętami o podobnych wzorcach zachowań, można byłoby mówić o świadomym znęcaniu się nad zwierzęciem w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, o tyle w sytuacji gdy pies posiadał stały codzienny kontakt z właścicielem, miał zapewnione podstawowe warunki bytowe określone w art. 9 ust. 1 ww. ustawy, nie można mówić o takim przypadku. Reasumując, dokonana przez Sąd I instancji ocena zgromadzonego materiału dowodowego okazała się prawidłowa, a zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Sprostowania komparycji zaskarżonego wyroku dokonano na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.