I OSK 1828/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P., H. F., M. P., W. P., J. P., L. P., A. P., M. P., T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 972/15 w sprawie ze skarg K. P., H. F., M. P., W. P., J. P., L. P., A. P., M. P., T. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

I OSK 1828/16 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 972/15 oddalił skargę K. P., H. F., M. P., W. P., T. K., J. P., L. P., M. P., A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2013 r. nr 267, dalej k.p.a.), art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej u.g.n.), a także art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej u.d.p.), działając jako organ wyznaczony do rozpatrzenia sprawy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. akt [...], odmówił zwrotu na rzecz W.P., J.P., A.P., M.P., L.P., M.P., M.F. i K.P., M.Z., A.W. i T.K., nieruchomości stanowiącej ul. [...] w P, oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działki nr [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb [...] K., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], jako własność Miasta P. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia 01 [...] 2014 r. sygn. [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości, położonych w P. w rejonie ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb [...] K., arkusz mapy [...] , działki nr [...] i [...]. W załączeniu przekazano m.in. wnioski o zwrot W. P., K.P., H. F., M. P., a także J. P., L. P., A. P. i M. P. Pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. [...] Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] poinformował, że działki nr [...] i [...] nie są i nie były objęte umowami najmu, dzierżawy, użyczenia, ani przedmiotem bezumownego korzystania. Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r., znak [...] poinformował o zrealizowanych inwestycjach na nieruchomościach objętych wnioskiem o zwrot, jednocześnie poinformował, iż działki nr [...] i [...] znajdują się w liniach granicznych drogi publicznej - ul. [...]. Pismami z dnia 9 marca 2015 r. i 10 marca 2015 r. o zwrot nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu K. wniosły odpowiednio T. K., A. W. i M. Z. Starosta [...] wyjaśnił, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z ww. warunków. Jednocześnie zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172). Ustalono, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada1948 r., nr rep. [...], w czasie obowiązywania ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, S. P. senior i jego synowie - W., C., M. i M. P. odstąpili Gminie Stołecznego Miasta P. z nieruchomości K. tom IV wykaz liczba [...] parcele z karty katastralnej nr [...] - oznaczone jako: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] o ogólnej powierzchni 1,2633 ha, jako tereny uliczne. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy są następcami prawnymi S. P. seniora i jego synów W., C., M. i M. P. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym z dnia 30 marca 2009 r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego L. P. dawnym parcelom nr [...] i [...] o powierzchniach odpowiednio 414 m2 i 417 m2 (nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1948 r., rep. [...]) odpowiadają obecne działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu K. Ustalono, że obecnie działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu K. znajdują się w całości w liniach rozgraniczających istniejącego układu komunikacyjnego ul. [...] i stanowią one w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 260) drogę publiczną. Ulica [...] należy do dróg o kategorii powiatowej, status drogi publicznej otrzymała w 1986 r. Zgodnie z mapą ewidencyjną z wrysowanymi liniami granicznymi obie działki znajdują się w liniach granicznych ul. [...]. Oceniając zebrany materiał dowodowy Starosta stwierdził, iż brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...]. Nieruchomości te zostały nabyte przez Skarb Państwa w 1948 r. pod tereny uliczne i zostały w większości wykorzystane na ten cel. Ponadto okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku, gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Artykuł 2a u.d.p. stanowi, iż drogi publiczne - krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu, tj. województwa, powiatu lub gminy. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, wyrokiem z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/2001 stwierdził, iż "niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w artykule 2a u.d.p., wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Zwrot nieruchomości wywłaszczonych, a zajętych obecnie pod drogi publiczne, prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej cześć drogi publicznej. Biorąc pod uwagę fakt realizacji celu wywłaszczenia na części z nieruchomości, tj. budowę dróg, a także stosownie do treści art. 2a u.d.p. orzeczono o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli K. P., H. F., M. P., W. P., A. W., T. K. i M. Z., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez ustalenie i przyznanie stronom odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że organ odwoławczy ustalił, że wnioskiem z dnia 18 czerwca 2002 r. M. P, H F, M.P., M.P., A.P., M.P., L.P., W.P., J.P., Z,P, oraz I.M. wystąpili o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zbędnych na cel wywłaszczenia i o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W związku z błędnie ustalonym stanem faktycznym sprawy, co do okoliczności, które działki obecnie odpowiadają działkom objętym wnioskiem o zwrot nieruchomości, prowadzone pierwotnie ww. postępowanie zwrotowe nie objęło wszystkich działek (w tym działek nr [...] oraz nr [...] ). Z uwagi na powyższe wnioskiem z dnia 10 września 2013 r. wnioskodawcy wnieśli o zwrot m.in. działki nr [...] oraz działki nr [...]. Następnie organ odwoławczy podzielił ustalenia Starosty podnosząc, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż działki objęte niniejszym postępowaniem stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), co wyklucza możliwość restytucji własności przedmiotowych działek na rzecz byłych właścicieli. Podkreślono, że jedynym zarzutem kierowanym pod adresem decyzji organu I instancji był zarzut nie rozpatrzenia wniosku w całości, tj. w zakresie w jakim wnioskodawcy wnosili o alternatywne ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość bądź o przyznanie nieruchomości zamiennej. Zaznaczono, iż we wniosku z dnia 10 września 2013 r. wnoszono jedynie o zwrot nieruchomości. Gdyby natomiast organ potraktował w sposób rozszerzający wcześniejszy wniosek z dnia 18 czerwca 2002 r., w którym to wniosku de facto nie wspomniano o działce nr [...] oraz działce nr [...] , to i tak organ rozstrzygający niniejszą sprawę był związany zakresem sprawy wskazanym w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...]. Na mocy ww. postanowienia Starosta [...] został wyznaczony jedynie do rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości, w tym więc jedynie zakresie był kompetentny działać. W postępowaniu o zwrot nieruchomości brak jest przepisów, które pozwalałyby na orzeczenie przyznania alternatywnie bądź zwrotu nieruchomości "w naturze", bądź orzeczenia w jego zamian stosownego odszkodowania, czy też przyznania nieruchomości zamiennej. Jeżeli natomiast intencją wnioskodawców jest również chęć wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania za działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, to w tym zakresie winien zostać złożony odrębny wniosek. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli K.P., H.F., M. P., W. P., A. W., T. K., J. P., L. P., A. P., M. P. i M. Z. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Prawomocnym postanowieniem z dnia 19 stycznia 2016 r. Sąd odrzucił skargi A. W. i M. Z. z uwagi na ich niepodpisanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd I instancji przypomniał, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142, zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r. Nr 35, poz. 240). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art.136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Według art. 137 ust.1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił ustalenia faktyczne organu II instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych. Organy administracji prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie z dnia z dnia [...] listopada 1948 r., nr rep. [...]. Organ II instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy i należycie na jego podstawie ustalił, że nieruchomość nabyto pod realizację budownictwa drogowego ("tereny uliczne"). Sąd orzekający nie miał wątpliwości, że na działkach nr [...] i [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy ulicy [...]. Tak więc słusznie organy administracji przyjęły, że li tylko z tej przyczyny nie był możliwy zwrot przedmiotowych działek. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że zwrot nieruchomości możliwy jest jedynie wówczas, gdy obok przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu także stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Pomijając nawet fakt, że cel wywłaszczenia przedmiotowych działek został zrealizowany, to także aktualny stan prawny wyklucza zwrot przedmiotowych działek skarżącym. Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż działki objęte niniejszym postępowaniem stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Kwestia ta jest w sprawie bezsporna. Fakt ten przyznają nawet skarżący. Zgodnie z art. 2 a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1). Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią natomiast własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Z powyższego wynika, że właścicielami gruntów stanowiących drogi publiczne, w tym dróg powiatowych i gminnych nie mogą być osoby fizyczne, a więc w tym przypadku skarżący. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08). Sąd orzekający podzielił ten pogląd i uznał, że organy administracji trafnie przyjęły, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. WSA w Poznaniu podniósł, że na etapie skargi złożonej do Sądu zasadniczym zarzutem był zarzut nierozpatrzenia wniosku w całości, tj. w zakresie w jakim wnioskodawcy wnosili o alternatywne ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość bądź o przyznanie nieruchomości zamiennej. Istotą skargi było więc twierdzenie, że skarżącym należne jest odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych działek. W ocenie Sądu orzekającego jest to zarzut chybiony, a w świetle zgromadzonego materiału dowodowego całkowicie bezpodstawny. Stwierdził, że słuszne jest twierdzenie, że organ I instancji rozstrzygający niniejszą sprawę był związany zakresem sprawy wskazanym w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...]. Na mocy ww. postanowienia Starosta [...] został wyznaczony jedynie do rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości, w tym więc jedynie zakresie był kompetentny działać. Tym samym w kompetencji Starosty w kontrolowanym postępowaniu nie leżało rozstrzyganie zasadności roszczenia o odszkodowanie. Organ odwoławczy dokonując kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji również był związany takim właśnie zakresem sprawy. Prawidłowo wyjaśniono, iż we wniosku z dnia 10 września 2013 r. wnoszono jedynie o zwrot nieruchomości. Gdyby nawet (czego słusznie nie uczyniono) organ potraktował w sposób rozszerzający wcześniejszy wniosek skarżących z dnia 18 czerwca 2002 r., w którym to wniosku nie wspomniano o działce nr [...] oraz działce nr [...], to i tak nie był uprawniony do rozstrzygania roszczeń odszkodowawczych. Przede wszystkim Sąd wskazał, że kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia 10 września 2013 r. I ten konkretny wniosek rozstrzygały organy administracji. W konsekwencji zakres prowadzonego postępowania administracyjnego i rozstrzygnięć wydanych w sprawie przez organy administracji był zdeterminowany treścią wniosku z dnia 10 września 2013 r. Analiza treści tego wniosku prowadzi do konkluzji, że zawiera on jedynie żądanie zwrotu działek nr [...] i [...]. Samo sformułowanie w jego uzasadnieniu, iż pozostaje on w związku ze sprawami o zwrot nieruchomości wszczętymi na podstawie wniosku z dnia 18 czerwca 2002 r. nie jest wystarczające do przyjęcia, że żądanie wnioskodawców obejmowało także ewentualne odszkodowanie. Co istotne wniosek z dnia 10 września 2013 r. formułował fachowy pełnomocnik, który z pewnością dostrzega różnicę pomiędzy wnioskiem o zwrot nieruchomości, a wnioskiem o odszkodowanie, i który posiada wiedzę pozwalającą na sformułowanie wniosku w ten sposób, by zawierał on w pełni żądania stron. Sąd nie dostrzegł przeszkód, dla których we wniosku z dnia 10 września 2013 r. skarżący nie mogli zawrzeć alternatywnego żądania odszkodowawczego, a czego nie uczynili. Sąd stwierdził, że nie można przyjąć, że intencje wnioskodawców były inne niż sformułowane w tymże wniosku, skoro sporządził go radca prawny, który posiada wiedzę pozwalającą na prawidłowe sformułowanie wniosku stron. Nadto wskazał, że również po wniesieniu wniosku z dnia 10 września 2013 r., podczas wielokrotnej korespondencji prowadzonej w toku postępowania, strony cały czas podnosiły twierdzenia ograniczające się jedynie do zwrotu działek. I to pomimo tego, że z pism i dokumentów organu I instancji jednoznacznie wynikało, że prowadzone postępowanie dotyczy tylko i wyłącznie zwrotu przedmiotowych działek. Pomimo tego żądania odszkodowawcze zostały sformułowane dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Sąd I instancji podzielił pogląd, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości brak jest przepisów, które pozwalałyby na orzeczenie przyznania alternatywnie bądź zwrotu nieruchomości "w naturze", bądź orzeczenia stosownego odszkodowania, czy też przyznania nieruchomości zamiennej. Za sprzeczne z aktami sprawy Sąd uznał twierdzenie skarżących, że w pismach stron (zarówno o wszczęcie postępowania jak i w kolejnych pismach) wskazywano, iż w przypadku nieorzeczenia o zwrocie działek, wnoszą oni o przyznanie odszkodowania. Lektura akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że strony w żadnym z pism poprzedzających ich odwołanie nie zawarły żądania przyznania im odszkodowania. W wyroku podkreślono, że w żądanie zwrotu przedmiotowych działek było jasne i jednoznaczne. Nie budziło ono wątpliwości. Rzeczą organów jest wyjaśnienie istniejących wątpliwości, a nie domyślanie się w razie braku istnienia takich wątpliwości, czy żądanie stron nie jest szersze niż to wskazały. Treść wniosku skarżących z dnia 10 września 2013 r. - w ocenie Sądu - była jednoznaczna i nie budziła żadnych wątpliwości. Organy administracji nie były więc zobligowane do przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, zmierzających do sprecyzowania wniosku. Tym samym niesłuszny był zarzut skarżących, że organy administracji w razie odmowy zwrotu przedmiotowych działek (czego w istocie rzeczy skarżący nie zakwestionowali w skardze) winny rozstrzygnąć ich żądania odszkodowawcze. W dniu 25 maja 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyli: K.P., H. F., M. P., W. P., T. K., J. P., L. P., A. P., M. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących ad. 1-4 zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił oni WSA w Poznaniu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy i przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że skarżący nie złożyli wniosku o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako: obręb [...] K., arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...], podczas gdy wniosek taki został złożony przez skarżących w odwołaniu z dnia 10 maja 2015 r. (oraz wcześniej w podaniu z dnia 18 czerwca 2002 r.) i nie został mu nadany przez Wojewodę [...] dalszy bieg w trybie art. 66 § 1 k.p.a. i wbrew art. 7 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym orzeczeniem; b) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i oddalenie złożonych w tej sprawie skarg w całości, podczas gdy z uwagi na pominięcie przez Wojewodę [...] złożonych przez skarżących żądań odszkodowawczych, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a przez to miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących Sąd I instancji bezrefleksyjnie przyjął stanowisko, że stan faktyczny ustalony przez Wojewodę [...] jest prawidłowy, niedostrzegając w uzasadnieniu zaskarżonego, że żądania odszkodowawcze obejmujące wszystkie wywłaszczone nieruchomości poprzedników prawnych skarżących (a więc również nieruchomości stanowiące obecnie działki nr [...] i nr [...] ) zostały zgłoszone już w podaniu z dnia 18 czerwca 2002 r. Nawet jeśli uznać, z niezrozumiałych dla skarżących przyczyn, że podanie z dnia 18 czerwca 2002 r. nie dotyczyło nieruchomości, których części stanowią obecne działki nr [...] i [...], to i tak żądanie ustalenia odszkodowania za te nieruchomości ponownie zgłoszone zostało w odwołaniu z dnia 10 maja 2015 r. i nie zostało w ogóle rozpatrzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pominął istotną dla tej sprawy okoliczność, że żądań odszkodowawczych dotyczących obecnych działek nr [...] i [...] (zarówno zgłoszonych w podaniu z dnia 18 czerwca 2002 r., jak i w podaniu z dnia 10 maja 2015 r.) Wojewoda [...] w ogóle nie rozpoznał. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania – Miasto P. wniosło o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W dniu 15 marca 2017 r. skarżący uzupełnili zarzuty skargi kasacyjnej wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie przedstawił stan sprawy. W pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. Sąd ten wskazał, że "(...) żądania odszkodowawcze zostały sformułowane dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji" (vide: s. 14 uzasadnienia wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., w aktach sprawy). W ten sposób Sąd I instancji pominął okoliczność, że żądania odszkodowawcze, obejmujące wszystkie wywłaszczone nieruchomości poprzedników prawnych skarżących (a więc również nieruchomości stanowiące obecnie działki nr [...] i nr [...]), zostały zgłoszone już w podaniu do Urzędu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...] " z dnia 18 czerwca 2002 r. Żądania te zostały ponownie zgłoszone (powtórzone) w piśmie do Starosty [...] z dnia 15 maja 2012 r. ws. znak [...] (w aktach sprawy), w odwołaniu do Wojewody [...] z dnia 1 kwietnia 2013 r. ws. znak [...] (w aktach sprawy), a także w pismach do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] ws. [...] : z dnia 3 kwietnia 2013 r. (vide: s. 2 tego pisma, w aktach sprawy), i z dnia 11 czerwca 2013 r. (vide: s. 2 tego pisma, w aktach sprawy) oraz w odwołaniu do Wojewody [...] z dnia 11 maja 2015 r. ws. znak [...] i piśmie do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia 08 września 2015 r. ws. [...]. (w aktach sprawy). Wbrew zatem twierdzeniem Sądu I instancji skarżący wyraźnie manifestowali w swoich pismach, że ich żądania dotyczą także odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że podanie do Urzędu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...] " z dnia 18 czerwca 2002 r. nie mogło precyzyjnie wskazywać aktualnych numerów działek będących przedmiotem postępowania o zwrot i odszkodowanie, ponieważ numery te wówczas nie były jeszcze znane. Nadto podniesiono, że skoro skarżący zgłosili swoje roszczenia odszkodowawcze co do nieruchomości nabytych od ich poprzedników prawnych (a więc także działek nr [...] i [...] ) już w podaniu z dnia 18 czerwca 2002 r., a także podtrzymywali je w kolejnych pismach, to powinny one zostać rozpoznane przez właściwy organ administracji publicznej, co jednak nie miało miejsca. Stało się tak dlatego, że zgłoszonym przez skarżących żądaniom o odszkodowanie Wojewoda [...] nie nadał dalszego biegu, traktując te żądania, jakby nigdy nie zostały złożone. Jeśli nawet Wojewoda [...] uznawał się za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. (tj. w zakresie żądania wzruszenia decyzji), ale niewłaściwy do rozpatrzenia żądań odszkodowawczych, to zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a. powinien zawiadomić wnoszącego podanie (odwołanie), że w tej innej sprawie (żądań odszkodowawczych) powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Tego jednak organ odwoławczy zaniechał. W myśl art. 66 § 1 i 2 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Mając na względzie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. błędnie przedstawił stan sprawy pomijając, że Wojewoda [...] nie rozpoznał żądań odszkodowawczych skarżących. Ponadto, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 66 § 1 zd. 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Gdyby bowiem Wojewoda [...] prawidłowo zastosował te przepisy, to zawiadomiłby skarżących o tym, że do rozpatrzenia zgłoszonych żądań odszkodowawczych właściwy jest inny organ. Wówczas skarżącym przysługiwałby 14-dniowy termin na złożenie podania do organu właściwego, a jako datę skutecznego zgłoszenia podania (żądania odszkodowania) uznana zostałaby data pierwotnie wniesionego podania. W piśmie procesowym z dnia 12 maja 2017 r. – uczestnik postępowania Miasto P. wskazało, że nowe uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej jest nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga jest oczywiście niezasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej opartej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w istocie dotyczą kwestii związanej z oceną pism procesowych skierowanych przez skarżących w toku postępowania toczącego się przed Starostą [...] i Wojewodą [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a także oceny sposobu zachowania się organu drugiej instancji w sytuacji, gdy w odwołaniu od decyzji Starosty [...] złożyli oni wniosek o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Pierwszy zarzut w świetle zebranego materiału dowodnego jest całkowicie bezpodstawny. Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w sposób nie budzący wątpliwości w podaniu z dnia 10 września 2013 r. jasno wskazali, że działając "na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741 ze zm. wnoszę o zwrot nieruchomości stanowiących działki o oznaczeniu geodezyjnym: ark. Mapy [...] , obręb K., nr dz. [...] , [...] , cz. [...] , cz. [...] , [...] , [...] , [...] " (k-8 akt administracyjnych sprawy). Podanie zakreśla zatem w jednoznaczny sposób żądanie zwrotu poprzez zarówno wskazanie podstawy prawnej, jak i wyrażenie roszczenia w treści pisma. Tak zakreślony przedmiot sprawy stał się podstawą działania organów administracji publicznej, które nie mogły zastępować skarżących w alternatywnym określeniu żądania, jako sprawy o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Zakres żądania w postępowaniach związanych z wywłaszczeniem nieruchomości określa bowiem sama strona, która wybiera taki rodzaj załatwienia sprawy (zwrot nieruchomości w naturze lub odszkodowanie), które jest dla niej najkorzystniejsze. Ingerencja organów w tym zakresie byłaby nieuprawniona. Organy nie mogły badać rzeczywistych intencji strony, przypomnijmy reprezentowanej przez profesjonalistę, ponieważ to od ich racjonalnej oceny sytuacji zależy treść żądania. Skoro zatem uznały, że najlepszym będzie dla nich zwrot nieruchomości w naturze, postępowanie nie mogło toczyć się w kierunku odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie jest również uprawniony zarzut, że organy powinny kierować się treścią wniosku z dnia 18 czerwca 2002 r. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że została ona wszczęta podaniem z dnia 10 września 2013 r., w którym wskazano, że wnoszą oni o zwrot nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działki nr [...] i [...] , arkusz mapy [...] , obręb [...] . natomiast wniosek z 2002 r. dotyczył innych działek. Również całkowicie niezasadny jest zarzut, polegający na niedostrzeżeniu przez WSA w Poznaniu konieczności zastosowania przez Wojewodę [...] trybu określonego w art. 66 § 1 K.p.a., poprzez nie zawiadomienie skarżących o konieczności wniesienia podania do właściwego organu. Przypomnieć należy, że tryb postępowania administracyjnego stanowi ciąg uporządkowanych czynności organów administracji publicznej, których celem jest załatwienie sprawy administracyjnej. Porządek czynności procesowych wyznaczony przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego służy realizacji funkcji porządkującej postępowania, dzięki której zgodnie z zasadą suum cuique, strona jak i organ mają nakreślone jasne zasady postępowania, w ramach których, zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą praworządności, są zobowiązane wykonywać poszczególne czynności procesowe w określonej przez K.p.a. kolejności. Instytucja prawna określona w art. 66 § 1 K.p.a., polegająca na zawiadomieniu wnoszącego podanie, że dotyczy ono kilku spraw, które nie mogą być załatwione przez organ, natomiast organ załatwi tę części podania, w której jest właściwy – ma zastosowanie we wstępnej części postępowania. W sytuacji, gdy nowy wniosek pojawia się we w odwołaniu – organ II instancji jest zobowiązany go rozpoznać w ramach czynności określonych w rozdziale 10 działu II K.p.a., ponieważ na tym etapie sprawy badana jest prawidłowość decyzji wydanej przez organ I instancji. W sytuacji, gdy strona chce wystąpić z nowym żądaniem powinna ona złożyć odrębne podanie, a nie odwołanie. Dodać nadto należy, że z treści odwołania skarżących z dnia 11 maja 2015 r. od decyzji Starosty [...], nie wynika, aby złożyli oni dodatkowy wniosek o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Kwestia odszkodowania jest ujęta jako zarzut wobec decyzji organu I instancji i tak została ona rozpoznana przez Wojewodę [...], a następnie WSA w Poznaniu. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego nie został rozpoznany, albowiem przepisy art. 204 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują takiego zwrotu na rzecz uczestnika postępowania.