I OSK 1823/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2307/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2018 r. nr GZ.gn.625.30.2015 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lipca 2019 r. I SA/Wa 2307/18, oddalił skargę M. K.na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 października 2018 r. nr GZ.gn.625.30.2015, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: "EKPCz") w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego nawet w sytuacji, w której nie zachowały się akta postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji, a skrajnie enigmatyczne uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie pozwala na odtworzenie przesłanek rozumowania organu administracji publicznej, który wydał kontrolowaną decyzję, co spowodowało przyjęcie przez Sąd I instancji założenia o związaniu ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie, a w konsekwencji pozbawiło skarżącą prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym oraz prawa do skutecznego środka prawnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 99 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie z 14 marca 1962 r. oraz zaniechanie zbadania, czy uzasadnienie decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa, która to decyzja miała charakter uznaniowy, było należyte, co spowodowało oddalenie skargi, podczas gdy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie z 14 marca 1962 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r., polegającym na zastosowaniu tego przepisu do stanu faktycznego nieobjętego zakresem jego zastosowania oraz błędnym przyjęciu, że gospodarstwo stanowiące w dniu wydania kontrolowanej decyzji z 14 marca 1962 r. własność S. K., było gospodarstwem rolnym opuszczonym w rozumieniu § 1 rozporządzenia z 1961 r. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Skarb Państwa, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gniezno, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do postawionych zarzutów wymagało będzie natomiast przypomnienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, w oparciu o które orzekał Sąd I instancji. Zacząć należy od tego, że żaden z przepisów przytoczonych w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, poza art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie ma charakteru procesowego, ale materialny, określający prawo podmiotowe strony (do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy przez sąd w rozsądnym terminie; zakaz zamykania w drodze ustawy drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw) lub podstawę prawną dla organu do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie uniemożliwia to odniesienia się do tego zarzutu, z uwzględnieniem jednak jego charakteru. Zauważyć przy tym należy, że "Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6.09.2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Autor skargi kasacyjnej w tej sprawie nie wywiązał się z tej powinności w sposób zadowalający. Z pierwszego zarzutu wynika, ogólnie rzecz ujmując (z uwagi na małą jego precyzję), że w sytuacji, w której nie zachowały się akta postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, a jej uzasadnienie nie pozwala na odtworzenie przesłanek rozumowania organu, który ją wydał, organ nadzoru powinien w całości odtworzyć stan faktyczny sprawy z chwili wydania kontrolowanej nadzorczo decyzji, aby następnie ocenić przesłanki jej wydania. W przeciwnym bowiem razie wnioskodawca postępowania nadzorczego zostaje pozbawiony prawa do sądu i do skutecznego środka odwoławczego, w rozumieniu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 EKPCz. W okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej tezy. Zauważyć przy tym należy, co do zasady, że "Istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny w czasie ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe" (zob. wyrok NSA z 19.04.2021 r. I OSK 2735/20, LEX nr 3195267). "Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2131/14). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07)" – zob. wyrok NSA z 18.06.2020 r. I OSK 2445/19, LEX nr 3021512. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, że z akt postępowania nadzorczego wynika, że pomimo poszukiwań nie udało się odnaleźć akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 14 marca 1962 r. W tej sytuacji nie wiadomo, jakie postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gnieźnie i na podstawie jakich dowodów poczynione zostały ustalenia, co do zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak prowadzenia obecnie postępowania dowodowego, którego celem byłoby ustalenie stanu faktycznego istniejącego blisko 55 lat temu. Mimo to Sąd I instancji ocenił dowody oferowane przez stronę, a przeprowadzone przez organ I instancji (zeznania świadków i dowody z dokumentów). Zeznania świadków ocenił jako mało precyzyjne i mało wiarygodne. Przypomniał natomiast, że Skarżąca we wniosku z 23 sierpnia 2012 r. podnosiła, że teren rolny obejmował około 7,5 ha, która to powierzchnia odpowiadała przedstawionym przez nią umowom dzierżawy z 1956 r. Tymczasem z ustaleń organu odwoławczego wynika, że użytki rolne obejmowały przeszło 17 ha. Sąd I instancji uznał zatem, że przedstawiane przez Skarżącą dowody nie pozwalają na oczywiste zanegowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez Prezydium w decyzji z 14 marca 1962 r. Jest okolicznością bezsporną, że przejęcie gospodarstwa rolnego w tej sprawie, o powierzchni 22,1318 ha, nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z 5 sierpnia 1961 r. Ten ostatni przepis stanowił, że "Za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę." Nie jest kwestionowane w sprawie, że właściciel ani jego rodzina w gospodarstwie rolnym nie zamieszkiwali. Natomiast nawet jeśli przyjąć za prawdziwe i wiarygodne dowody oferowane przez stronę (choć nie odzwierciedlają one stanu faktycznego na dzień przejęcia), to dzierżawione mogło być co najwyżej 7,5 ha użytków rolnych, co nie stanowi "większej części gospodarstwa uprawianego oraz poddawanego właściwym zabiegom agrotechnicznym przez dzierżawcę", jeśli się zważy, że według ustaleń organu odwoławczego użytki rolne obejmowały przeszło 17 ha. Tak więc nawet dowody oferowane przez stronę (przy braku dowodów "archiwalnych") nie podważają przesłanek przejęcia gospodarstwa rolnego, wynikających z ówczesnych norm prawnych. Z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Czyli inaczej ujmując wadą w postaci rażącego naruszenia prawa musi być obarczona sama decyzja, a nadto wada ta musi istnieć w momencie wydawania decyzji. Zatem wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2023 r. III OSK 2683/21). Nie jest także zasadne twierdzenie, że Sąd I instancji w trakcie kontroli administracji publicznej nie ocenił dowodów oferowanych przez stronę w postępowaniu nadzorczym, albo że organ nadzoru nie dołożył starań o pozyskanie właściwych dowodów archiwalnych. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa do sądu, w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPCz, a także reguł postępowania nieważnościowego, prowadzonego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest przy tym do końca zrozumiały zarzut naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji, skoro skarga kasacyjna nie wskazuje wprost na żadną normę ustawową, która zamykałaby stronie drogę dochodzenia naruszonych wolności i praw. W tej sytuacji także zarzut drugi skargi kasacyjnej, odnoszący się do wad uzasadnienia decyzji poddanej nadzorowi i wadliwej oceny stanu faktycznego, w odniesieniu do spełnienia przesłanek materialnych rozstrzygnięcia poddanego nadzorowi, również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Same wady uzasadnienia decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru, jako wyłącznie uchybienie procesowe, bez podważenia przesłanek materialnych rozstrzygnięcia, nie może prowadzić do uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Materialne przesłanki rozstrzygnięcia nie zostały natomiast podważone w postępowaniu nadzorczym, ani w oparciu o materiały archiwalne, ani poprzez dowody oferowane przez stronę. O zasadach prowadzenia postępowania nadzorczego była natomiast mowa wyżej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.