I OSK 1812/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 642/21 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 maja 2021 r. nr SKO.421.477.2021 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 642/21, oddalił skargę E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 maja 2021 r. nr SKO.421.477.2021 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy mającej za przedmiot wyłącznie ustalenie opłaty za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej oraz wyczerpująco, rzetelnie i szczegółowo wyjaśniły wszelkie motywy, jakimi kierowały się przy wydawaniu decyzji. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Miesięczny dochód skarżącej ustalony przez organy (kształtowany wysokością wynagrodzenia uzyskiwanego przez męża skarżącej) wyniósł [...] zł w grudniu 2018 r., [...] zł w październiku 2019 r. oraz [...] zł w grudniu 2020 r. netto i przekracza 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynoszącego [...] zł. Zatem opłaty ustalone przez organy w określonych w decyzjach wartościach (ze wskazaniem okresów, w których winny być uiszczane) nie naruszają ww. przepisów. Opisana wyżej przesłanka przedmiotowa została zatem przez organy właściwie zastosowana. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła E. G. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 w związku z art, 64 pkt 2 w związku art. 103 ust. 2 u.p.s. przez błędne zastosowanie i stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości oraz postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłaty to odrębne postępowania, podczas gdy wysokość opłaty oraz ustalenie podmiotów obowiązanych nastąpiło pierwotnie w treści zaproponowanej umowy, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oraz po uwzględnieniu wysokości dochodów i możliwości strony. - naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, b) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębił zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości kultury prawnej obywateli; c) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi. - naruszenie naczelnych zasad konstytucyjnych Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady wolności i praw człowieka poprzez zobowiązanie skarżącej do wytaczania kolejnych postępowań celem udowodnienia, że skarżącą oraz M. D. (oprócz połączenia biologicznego) nie łączą żadne inne więzi, uzasadniające partycypowanie przez skarżącą w kosztach utrzymania M. D. w DPS, mimo że okoliczności te wynikają wprost materiału dowodowego, przedstawionego przez skarżącą. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: a) uchylenie w całości Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, b) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd zważył co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1) oraz naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2). W takiej sytuacji zasadne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Przy czym dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wskazano tylko na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. oraz niesprecyzowanych szczegółowo naczelnych zasad konstytucyjnych Rzeczpospolitej Polskiej. Ogólne przywołanie treści wskazanych przepisów nie mogło być wystarczające do uznania, że autor skargi kasacyjnej wykazał wystąpienie tego uchybienia i jego istotny rzeczywisty lub potencjalny wpływ na wynik sprawy. Ponadto autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - który to Sąd nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Tym samym, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. należało powołać również stosowny przepis p.p.s.a. - który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Z tego względu zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego należy uznać za niezasadny. Drugi zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego dotyczył naruszenia m.in. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej: "u.p.s. poprzez "błędne zastosowanie" i stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie ustalenia obowiązku ponoszenia opłat i jej wysokości i postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłaty to dwa odrębne postępowania. Przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Powołany art. 61 ust. 2 stanowi, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: pkt 2 małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2. Z kolei zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s., Kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. ust. 2d.u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jest córką osoby przebywającej w domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.),okolicznością bezsporną jest, że skarżąca odmówiła zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., stąd też zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. organ gminy właściwej, ustalił w drodze decyzji wysokość opłaty za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej. Wskazane w niniejszym zarzucie skargi kasacyjnej przepisy art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2a u.p.s. stanowią krąg osób, które są zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, oraz ustanawiają dwa tryby ustalania opłat: tryb umowny i tryb decyzyjny, pierwszeństwo zastrzegając na rzecz trybu umownego. W niniejszej sprawie powyższe zasady i tryby ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej nie zostały naruszone. Natomiast sporna jest kwestia, czy w ramach kontrolowanego postępowania organy zobligowane były rozstrzygnąć o ewentualnym zwolnieniu skarżącej z ponoszenia całości lub części opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej. Podstawy do takiego rozstrzygnięcia skarżąca dopatruje w art. 64 ust. 2 u.p.s. W związku z tym należy zauważyć, że zagadnienie dotyczące konieczności uprzedniego ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej stanowiło już wielokrotnie przedmiot rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, wedle której: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.". W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba, jak i wysokość opłaty, zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. W konsekwencji rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Powyższe stanowisko pozostaje aktualne także w obecnym stanie prawnym po nowelizacji art. 64 u.p.s. dokonanej na podstawie art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690, obowiązującej od dnia 4 października 2019r.). Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko dotyczące aktualnego brzmienia art. 64 u.p.s., wedle którego postępowanie o zwolnienie od ponoszenia opłaty "jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na podstawie wniosku osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r. I OSK 574/21). Chodzi przy tym o skonkretyzowany obowiązek w postaci decyzji, gdyż odmowa podpisania umowy dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d u.p.s. Nie można zatem uznać, że obowiązek ten został już skonkretyzowany w postaci przygotowanego projektu umowy. W konsekwencji, wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, a Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował, że kwestia ewentualnego zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej nie mogła być przedmiotem rozstrzygnięcia w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego. To w ramach odrębnego postępowania dotyczącego zwolnienia od ponoszenia opłat pod rozwagę organu powinny zostać poddane okoliczności dotyczące stosunków rodzinnych skarżącej oraz jej relacji z ojcem. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego także okazały się niezasadne. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.