I OSK 1809/22

Dnia 21 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 127/22 w sprawie ze skargi Gminy N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., IV SA/Wa 127/22 oddalił skargę Gminy N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] sierpnia 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję nr [...] w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Następnie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], Minister uznał wniosek Gminy N. o ponowne rozpatrzenie sprawy za wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wskazana wyżej decyzja wysłana została w formie dokumentu elektronicznego, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP), z którego wynika, że decyzja została skutecznie doręczona w dniu 2 września 2019 r. Czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął zatem w dniu 16 września 2019 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w Urzędzie Pocztowym N. dnia 17 września 2019 r. (data stempla pocztowego), czyli dzień po upływie terminu określnego w art. 129 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina N. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony z zachowaniem czternastodniowego terminu od dnia doręczenia decyzji stronie oraz naruszenie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazując na tak sformułowane zarzuty Gmina N. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., IV SA/Wa 119/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Na skutek skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od powyższego orzeczenia, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r., I OSK 164/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu tegoż wyroku wskazano m.in., że Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji. Zalecono, aby ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten skontrolował zaskarżone postanowienie w pełnym zakresie, wskazując na przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, w czym zawarte będzie ustosunkowanie się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej, a następnie udzielona zostanie jasna i jednoznaczna wypowiedź w kwestii mającego zastosowanie prawa procesowego i materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., IV SA/Wa 127/22 oddalił skargę jako bezzasadną, a w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena dokonanych ustaleń. Podkreślił, że z okoliczności sprawy jasno wynika, że organ i strona skarżąca wiążą skutek doręczenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. z innymi zdarzeniami. Organ wiąże go z urzędowym poświadczeniem przedłożenia (UPP), z którego wynika, iż dnia 2 września 2019 r. decyzja w formie dokumentu elektronicznego została wprowadzona do systemu teleinformatycznego Gminy N. (urzędowe poświadczenie przedłożenia, teczka 1/4 akt administracyjnych). Strona skarżąca skutek ten wiąże zaś z pobraniem tej decyzji przez jej pracownika z rejestru zdarzeń platformy e-PUAP w dniu 3 września 2019 r. o godzinie 7:45 (karta 7 akt sądowych). Sąd I instancji podkreślił, że obydwa te zdarzenia są związane z poświadczeniem przedłożenia i poświadczeniem doręczenia, o których mowa w art. 3 pkt 20 lit. b) i c) ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U.2020.346 ze zm.); dalej jako "ustawa o informatyzacji". Zasadniczy problem w sprawie polega natomiast na ocenie ustaleń organu w oparciu o pełną podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. przepisy k.p.a. i ustawy o informatyzacji oraz wyjaśnieniu kwestii prawnych związanych z doręczeniem pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Sąd I instancji stwierdził następnie, że gmina jako podmiot publiczny jest zobowiązana do obsługi elektronicznej skrzynki podawczej (art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji), data wytworzenia urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP) w stosunku do określonego dokumentu elektronicznego przesyłanego przy pomocy e-PUAP jest więc znana pracownikom urzędów gmin obsługującym tę skrzynkę. W judykaturze wyrażony został pogląd, że skoro w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą gminy, a tym samym wprowadzenia do systemu teleinformatycznego tej gminy powyższego dokumentu, umożliwione jest automatyczne utworzenie poświadczenia przedłożenia, to stanowi ono dowód doręczenia tegoż dokumentu. Nie jest więc tak, że dopiero podpisanie poświadczenia doręczenia dokumentu elektronicznego w trybie § 14 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U.2018.180), dalej jako "rozporządzenie", przez adresata (gminę), stanowi, iż dopiero w dacie podpisania urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD) nastąpił skutek doręczenia takiego dokumentu. W przeciwnym razie, brak obsługi w danym czasie elektronicznej skrzynki podawczej przez gminę i brak podpisania UPD, powodowałby "odsunięcie w czasie" rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia np. środków odwoławczych od doręczanych gminie w formie dokumentu elektronicznego aktów administracyjnych. W związku z tym – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – podzielić należało stanowisko organu, iż skutek prawny doręczenia skarżącej decyzji wiąże się z wprowadzeniem jej do systemu teleinformatycznego, a nie – jak chciałaby skarżąca – z pobraniem dokumentu w formie elektronicznej z systemu teleinformatycznego. Tym samym datą początkową, od której zaczął biec termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], doręczonej w formie dokumentu elektronicznego na elektroniczną skrzynkę podawczą skarżącej jest dzień 2 września 2019 r. Podstawę takiego wniosku stanowią przepisy art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji w związku z § 13-16 rozporządzenia oraz w związku z art. 392 i art. 46 § 3-10 k.p.a., w ówczesnym brzmieniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Gmina N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji w zw. z § 13-16 rozporządzenia oraz w zw. z art. 392 k.p.a. i art. 46 § 3-10 k.p.a. przez uznanie, że skutek prawny doręczenia skarżącej decyzji wiąże się z wprowadzeniem jej do systemu teleinformatycznego, w sytuacji kiedy prawidłowy jest pogląd, zgodnie z którym doręczenie nastąpiło w momencie pobrania dokumentu w formie elektronicznej z systemu teleinformatycznego; 2. art. 129 § 2 w zw. z art. 134 i art. 127 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. został wniesiony po upływie ustawowego terminu, a w konsekwencji błędne uznanie, że organ słusznie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej uzasadniono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy skutek prawny doręczenia stronie skarżącej, która pozostaje podmiotem publicznym, pisma zawierającego decyzję, wiąże się wyłącznie z wprowadzeniem owego pisma do systemu teleinformatycznego i uzyskaniu urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP), czy też doręczenie owego pisma następuje w momencie pobrania dokumentu w formie elektronicznej z systemu teleinformatycznego i potwierdzenia odbioru w sposób przyjęty dla tego rodzaju doręczeń (np. podpisem kwalifikowanym). Odnosząc się do powyższej kwestii wypada wyjaśnić, że zasady doręczania dokumentów drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy e-PUAP określają przepisy ustawy o informatyzacji oraz ww. rozporządzenia. Powyższe regulacje prawne określają m.in. zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi (art. 1 pkt 6 ustawa o informatyzacji). Podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej, a nadto zobowiązany jest udostępnić elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na e-PUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych, spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych określone w ww. rozporządzeniu (art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji). Przy czym, dokument elektroniczny doręczany na informatycznym nośniku danych jest przekazywany odbiorcy wraz z tym nośnikiem (§ 10 rozporządzenia). Należy także wskazać, iż stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające m.in. pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 ww. ustawy – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny. W myśl § 8 ust. 3 rozporządzenia, doręczenia dokonywane za pomocą e-PUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub podmiotowi publicznemu, który utworzył na e-PUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 dokument elektroniczny powinien być podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym e-PUAP, albo opatrzony kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną (art. 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji). Z tym jednak, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). W literaturze wskazuje się, że dochodzi w takiej sytuacji do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka (vide: K.Wojsyk, [w:] G.Szpor, C.Martysz, K.Wojsyk, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 164). Oznacza to, że poświadczenie przedłożenia tworzone jest z chwilą doręczenia dokumentu adresatowi, a tym samym ma charakter zbliżony do "tradycyjnego" zwrotnego potwierdzenia odbioru. Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, iż urzędowe poświadczenie odbioru (przedłożenia) stanowi niezaprzeczalny dowód doręczenia pisma w obiegu korespondencji między podmiotami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1729/15; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2019 r., II OSK 1601/19; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 465/20; wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., II OSK 880/21; postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., III OZ 264/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W praktyce oznacza to, że wniesienie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, powoduje automatyczne wygenerowanie urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP), co pozwala przyjąć, że dokument ten wpłynął do podmiotu publicznego, samo zaś urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP), stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi potwierdzenie doręczenia dokumentu elektronicznego. Urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP) jest więc w takim przypadku urzędowym poświadczeniem odbioru i nie wymaga potwierdzenia na skutek wygenerowania przez adresata pisma urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD). W obiegu korespondencji pomiędzy podmiotami publicznymi za moment doręczenia uważa się zatem wprowadzenie korespondencji do systemu informatycznego adresata, kiedy to automatycznie następuje podpisanie urzędowego poświadczenia odbioru w sposób przyjęty w danym systemie (vide: wyrok NSA z dnia 24 lipca 2019 r., II OSK 1601/19; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 465/20; postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., III OZ 264/22, www.orzeczenia.gov.pl ). Brak jest jednocześnie usprawiedliwionych powodów aby, w przypadku podmiotu publicznego, dopiero podpisanie przez adresata poświadczenia doręczenia dokumentu elektronicznego, w trybie § 14 rozporządzenia, uznać za wywołujące skutek doręczenia, skoro już tylko zaniechanie obsługi elektronicznej skrzynki podawczej i brak podpisania urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD), powodowałaby odsunięcie w czasie terminu doręczenia, a w konsekwencji skutków doręczenia. Niweczyłoby to cel owej regulacji prawnej, jakim ma być usprawnienie obiegu dokumentów między podmiotami publicznymi (art. 16 ust. 3 ustawy o informatyzacji) (vide: wyrok NSA z dnia 24 lipca 2019 r., II OSK 1601/19, www.orzeczenia.gov.pl ). Trafnie zatem w tym zakresie Sąd I instancji zobrazował powyższe przedłożenie dokumentu (UPP) jako równoznaczne z jego doręczeniem, zaś pobranie dokumentu (UPD) za odpowiadające zapoznaniu się z nim przez adresata. Podobnie jak w przypadku tradycyjnej (papierowej) przesyłki, z punktu widzenia sposobu liczenia terenów procesowych, prawne relewantny pozostaje moment doręczenia przesyłki, nie zaś moment zapoznania się adresata z jej treścią. Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że skutek prawny doręczenia stronie skarżącej decyzji wiąże się z wprowadzeniem pisma ją zawierającego do systemu teleinformatycznego, a nie – jak wskazuje skarżąca – z pobraniem dokumentu w formie elektronicznej z systemu teleinformatycznego. Tym samym, datą początkową, od której zaczął biec termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r., doręczonej w formie dokumentu elektronicznego na elektroniczną skrzynkę podawczą skarżącej – jest dzień 2 września 2019 r., a tym samym czternastodniowy termin do wniesienia o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 16 września 2019 r. Skoro wniosek w tym zakresie strona skarżąca nadała w Urzędzie Pocztowym N. w dniu 17 września 2019 r., to trafnie wskazał organ, iż nastąpiło to dzień po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W związku z powyższym, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji w zw. z § 13 – 16 rozporządzenia oraz w zw. z art. 392 i art. 46 § 3 – 10 k.p.a., a także naruszenia art. 129 § 2 w zw. z art. 134 i art. 127 § 3 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.