I OSK 1806/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 345/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 345/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 czerwca 2021 r. nr [...]stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] - z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. - nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb: [...], oznaczonej w ewidencji gruntów na ark. mapy 5 jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna w Warszawie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191) - poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy - poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji, 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. - polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) a także na istotnym naruszeniu przepisów procesowych, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiazaniu z art. 7, art. 77 §1, art. 75 §1 i art. 80 k.p.a. W ocenie składu orzekającego, zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Przede wszystkim już na wstępie zauważyć należy, że nietrafnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu, iż oddalając skargę na opisaną na wstępie zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 2019 r., naruszył w sposób istotny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bo nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w postaci przepisów: art. 7, art. 77 §1, art. 75 §1 i art. 80 k.p.a. Wspomnianą wyżej decyzją z dnia 25 listopada 2021 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 czerwca 2021 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] - z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. - nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb: [...], oznaczonej w ewidencji gruntów na ark. mapy 5 jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, gdyż - zdaniem organu odwoławczego - powyższe rozstrzygnięcie miało swoje uzasadnienie w treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm., dalej jako: "ustawa komunalizacyjna"). W analizowanym stanie faktycznym, jak przyjęła Komisja, wskazane wyżej mienie było bowiem mieniem należącym w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – w rozumieniu w/w przepisu. Jednocześnie Komisja wskazała w tym miejscu, że termin "należeć do" został w sposób kompleksowy wyjaśniony zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie a tytułem przykładu powołała się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16), zgodnie z której treścią "należenie" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z Nr 22, poz. 99 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W myśl natomiast tego ostatniego przepisu, terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie takiego zarządu utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, co oznaczało, że organ ten był uprawniony do tego gruntu, a więc "należał" on do terenowego organu administracji państwowej. Zdaniem zaś organu nie wynikało z akt niniejszej sprawy żeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W analizowanym stanie faktycznym PKP legitymowało się tymczasem jedynie decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 15 stycznia 2013 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowego "Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 ze zm.) - stwierdzającą nabycie przez Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Gminie [...], w obrębie [...], w tym działek nr [...] i [...] (obecnie odpowiednio: [...] i [...]). Nabycie w/w prawa przez PKP nastąpiło zatem dopiero w dniu 27 października 2000 r., a poza tym - jak podkreślił organ - skoro skarżąca wystąpiła z wnioskiem o uwłaszczenie w oparciu o w/w przepisy cyt. ustawy z dnia 8 września 2000 r., oznaczało to, że nie legitymowała się stosownymi dokumentami potwierdzającymi ustanowienie na rzez Przedsiębiorstwa Państwowego PKP prawa zarządu, który istniałby w 1990 r. Zdaniem Komisji, w niniejszej sprawie nie znalazł również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. (Dz.U. Nr 51, poz. 301), a w którym nie wymieniono przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Fakt zaś, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa PKP był minister nie oznaczał jeszcze, że wykonywane przez nie zadania należały do właściwości organów administracji rządowej. Oceniając legalność w/w decyzji Komisji, Sąd Wojewódzki w szczególności stwierdził, iż – jego zdaniem - (cyt.): "stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. (...). Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe (poprzednik prawny skarżącej spółki) nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Potwierdza to pośrednio sama skarżąca, która do takiego dokumentu się nie odwołuje. Należy jednak zauważyć, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa zarządu nie kreował i nie kreuje. Zarząd ów (dziś trwały zarząd) jest bowiem prawną forma władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - jak zasadnie podniosła Komisja - przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2 mogło to więc nastąpić w drodze: 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez PKP tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem jak już zaznaczono, tego rodzaju indywidualnym aktem skarżąca nie dysponuje". Ostatecznie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego, spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynikało bowiem, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu Polskich Kolei Państwowych. Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która uzasadniając swoje stanowisko a - tym samym - zarzuty kasacyjne, zwracała uwagę w szczególności na fakt, iż (cyt.): W ramach transformacji ustrojowej doszło do podziału majątku państwowego na trzy grupy: część majątku pozostała we władaniu Skarbu Państwa, część majątku trafiła do jednostek samorządu terytorialnego, a część do przedsiębiorstw państwowych. Podział majątku pomiędzy te podmioty nie był dokonywany przypadkowo, majątek ten miał służyć odpowiednio realizacji zadań ogólnonarodowych (jak np. lasy czy wody płynące), zadań o charakterze lokalnym (np. w zakresie gospodarki komunalnej) oraz prowadzeniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwa państwowe. W ramach takiego podziału absurdem byłoby wyposażenie gminy w nieruchomości, przez które przebiegają np. czynne linie kolejowe czy inna infrastruktura kolejowa. Taki podział wprost wynika chociażby z art. 5 i art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191)". Jednocześnie – zdaniem skarżącej – (cyt.) "jej mienie było wyłączone z komunalizacji na podstawie właśnie art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podobnie jak i mienie innych przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, a nie ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), takich jak np. Polska Poczta, Telegraf i Telefon czy Krajowa Państwowa Komunikacja Samochodowa". W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że biorąc pod uwagę argumentację towarzyszącą procesowym zarzutom kasacyjnym, odniesienie się do nich musi jednocześnie pozostawać w bezpośrednim związku z oceną zarzutów materialnoprawnych a co z kolei uzasadnia łączną ocenę tych zarzutów. W tej sytuacji wyjaśnić zatem należy, iż problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu zaś ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 59) w składzie 7 sędziów uchwałę, w której stwierdził, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W szczególności zwrócić w tym miejscu przy tym należy uwagę, że w motywach powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż choć w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. W powyższej uchwale podkreślone również zostało, że analiza przepisów, regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała bowiem żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Z kolei ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa zaś z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 tej ostatniej ustawy, przewidziano prawo PKP do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednocześnie przy tym w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., jak również w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17) przesądzone przy tym zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Ponadto w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., iż powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Tego rodzaju nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). Wprawdzie w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP, przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ale ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego do takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Zatem skoro data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej – oznaczało to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35). Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 lutego 2018 r. ( sygn. akt I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, niewątpliwie zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musiał mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a ponadto - jako szczególna forma władania nieruchomością - mógł on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. Nie można też było podzielić poglądu, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wydane bowiem przez Radę Ministrów na podstawie ustawy komunalizacyjnej rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało PKP. Z treści też żadnego dokumentu nie wynikało, iż w omawianym przypadku przedsiębiorstwu PKP przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości prawo zarządu. W rezultacie, skoro zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin, to należało podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16), że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Nielegitymowanie się zatem przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W związku z tym zatem również zarzuty kasacyjne oparte na art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy nie były trafne. Ponadto uzupełnić też trzeba, że w dniu 16 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/23) w której stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, decyzja o której mowa w §4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. tj. z 2023 r., poz. 334 ze zm.). W uzasadnieniu zaś tej uchwały skład poszerzony m. in. wskazał na szczególny, odrębny charakter postępowania uwłaszczeniowego, jako mającego na celu wykazanie pozostawania danej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej. Wyjaśnił więc, iż działając na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Rozporządzenie to określa m. in. szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne. W samej zaś uchwale Sąd przyjął, że wykazanie zarządu państwowej lub komunalnej osoby prawnej w stosunku do danego mienia może następować w oparciu o środki dowodowe, określone w tym rozporządzeniu. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, istotne jest jednak to, że powyższe sposoby dowodzenia prawa zarządu dotyczą tylko postępowania uwłaszczeniowego a nie innego np. komunalizacyjnego. Poza tym, niezależnie od powyższego, wskazać też wypada, iż w przedmiotowej sprawie decyzja uwłaszczeniowa – jak wyżej podano – została wydana w oparciu o przepisy art. 34 i art. 35 ustawy o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te zaś mają zastosowanie do gruntów będących własnością Skarbu Państwa i jednocześnie znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw. Treść tych unormowań ewidentnie więc dowodzi, że ustawodawca przywiązywał i nadal przywiązuje wagę do kwestii sposobu dowodzenia posiadania przez dawne przedsiębiorstwo państwowe PKP prawa zarządu do określonego mienia. W związku z tym zatem już sam fakt wydania w analizowanym stanie faktycznym decyzji uwłaszczeniowej na podstawie w/w przepisów świadczył o tym, że skarżąca nie mogła w tym przypadku skutecznie twierdzić, iż w dacie 27 maja 1990 r. wspomniane przedsiębiorstwo legitymowało się prawem zarządu do przedmiotowego gruntu. Ponadto zwrócić też w tym miejscu należy uwagę, że - jak słusznie podkreślił Sąd Wojewódzki - Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35) przesądził, iż art. 1 pkt 9 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) nie dotyczą komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Z tych więc powodów wydanie przez Wojewodę Śląskiego decyzji uwłaszczeniowej w dniu 15 stycznia 2013 r., stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego opisanego na wstępie gruntu przez Polskie Koleje Państwowe - z mocy prawa, z dniem 27 października 2000 r. - nie mogło mieć wpływu na komunalizację tegoż gruntu dokonywaną na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sporne mienie stało się bowiem własnością gminy już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Tym samym wydanie decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawało bez wpływu na samo rozstrzygnięcie w zakresie uwłaszczenia, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie. Biorąc więc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.