I OSK 1779/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 333/16 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 333/16 oddalił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. znak [...]w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...]r. do Starosty L. wpłynęła informacja z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji z dnia [...]r. o zatrzymaniu S. B. w dniu [...]r. prawa jazdy kategorii [...] nr [...]nr druku [...], na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, to jest z powodu przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Z informacji tej wynika, że S. B. nie posiadał prawa jazdy podczas kontroli drogowej oraz, że interwencja dodatkowo zakończyła się postępowaniem mandatowym. Pismem z dnia [...]r Starosta L. zawiadomił S. B. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy. W dniu [...]r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony o zobowiązanie Komendanta Komendy Stołecznej Policji w Warszawie do przedłożenia wyciągu z homologacji urządzenia pomiarowego wykorzystanego do dokonania pomiaru, "w szczególności do wskazania, który z pojazdów podaje prędkość w systemie wideorejestracji w pojeździe". Starosta L. decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 k.p.a., art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.), orzekł o zatrzymaniu S. B. prawa jazdy kategorii [...]nr [...]nr druku [...], wydanego przez ten organ, na okres 3 (trzech) miesięcy, z jednoczesnym nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. B. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. po rozpatrzeniu powyższego odwołania S. B. , utrzymało w mocy decyzję Starosty L. . Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja wydawana przez właściwego starostę (w niniejszej sprawie Starostę L. ), na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, a organ administracyjny związany jest uzyskaną informacją o zatrzymaniu kierowcy (na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym) prawa jazdy w związku z przekroczeniem przez kierowcę dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W związku z uzyskaniem informacji z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji z dnia [...]r. o zatrzymaniu S. B. w dniu [...]r. prawa jazdy, Starosta L. miał obowiązek, na mocy art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, wszcząć postępowanie i wydać decyzję o zatrzymaniu S. B. prawa jazdy kategorii [...]wydanego przez ten organ, na okres 3 (trzech) miesięcy i nadać tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ II instancji podkreślił, że organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, i nie mają kompetencji ani do oceny obowiązujących przepisów, ani do ich niestosowania. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nie znajduje usprawiedliwienia żądanie strony przeprowadzenia przez organ dowodu z wyciągu z homologacji urządzenia pomiarowego wykorzystanego do dokonania pomiaru. Do wszczęcia postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na 3 miesiące i wydania stosownej decyzji administracyjnej wystarczająca jest informacja Policji o fakcie zatrzymania prawa jazdy. Dodatkowo organ podniósł, iż ani Starosta L. ani SKO w Warszawie nie są uprawnione do weryfikowania w postępowaniu administracyjnym, z jaką rzeczywistą prędkością w terenie zabudowanym poruszał się skarżący w dniu [...]r. podczas zatrzymania go przez funkcjonariuszy Policji i w jaki sposób był dokonywany pomiar prędkości, dlatego też chybione jest żądanie pod adresem organów przeprowadzania własnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że z informacji Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji z dnia [...]r. wynika, że interwencja zakończyła się postępowaniem mandatowym, co oznacza, że na kierującego pojazdem S. B. została nałożona grzywna w drodze mandatu karnego w trybie art. 98 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Wskazał przy tym, iż mandat staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego (art. 98 § 3 ww. ustawy). Wobec tego, że S. B. w chwili dokonywania kontroli drogowej w dniu [...]r. przyznał się do kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (czego dowodem jest przyjęcie mandatu karnego i zakończenie postępowania - postępowaniem mandatowym), kwestionowanie tych okoliczności na obecnym etapie sprawy w toku postępowania administracyjnego, jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy zaznaczył także, że kierującemu nie zostało fizycznie zatrzymane prawo jazdy w chwili kontroli, bowiem S. B. nie posiadał tego dokumentu w trakcie kontroli. Wskazał jednak, iż w takiej sytuacji, strona postępowania jest wzywana do zwrotu dokumentu prawa jazdy, co też w niniejszej sprawie nastąpiło w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję S. B. podniósł, że przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, jako zasada prawna kompetencyjna uprawniająca Starostę do wydania decyzji została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich jako niezgodna z Konstytucją RP i orzeczenie w tym zakresie jako prejudycjalne będzie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy, dlatego wniosek o uchylenie wykonalności przedmiotowej decyzji jako wydanej na niekonstytucyjnym przepisie jest zasadny i konieczny, gdyż wykonanie decyzji nieodwracalnie naruszy prawa skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.). Dokonując analizy przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w tej sprawie Sąd podkreślił, że ustawodawca jasno sprecyzował co stanowi źródło ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o 50 km/h. W art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541) uregulował bowiem, że do dnia [...] r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten w efekcie przesądza, że jedyną i wyłączną okolicznością, która stanowi o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest ww. informacja. Przenosząc powyższe uwarunkowania prawne do zaistniałego stanu faktycznego w sprawie Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż w dniu [...]r. S. B. zostało zatrzymane prawo jazdy z powodu przekroczenia przez skarżącego dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Okoliczność ta bezspornie wynika z informacji z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji z dnia [...]r. Przedmiotowa kontrola drogowa zakończyła się postępowaniem mandatowym, co oznacza, że na skarżącego została nałożona grzywna w drodze mandatu karnego w trybie art. 98 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Z tych też przyczyn, w niniejszej sprawie, po otrzymaniu informacji z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji z dnia [...]r. Starosta L. wszczął postępowanie i następnie decyzją z dnia [...]r. orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii [...]nr [...]nr druku [...], wydanego przez ten organ, na okres trzech miesięcy i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło stanowisko organu I instancji. W ocenie Sądu, w takich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy należało uznać za w pełni uprawnione i prawidłowe. W tym też kontekście Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Kontrolując to orzeczenie Sąd wziął nadto pod uwagę, że o zatrzymaniu prawa jazdy organ orzeka obligatoryjnie. Organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ale z mocy woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Tym samym organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy, w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, nie może ani powoływać z urzędu, ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Jednocześnie Sąd wskazał, że skarżący miał możliwość kwestionowania ustaleń policji dotyczących popełnienia przez niego wykroczenia polegającego na przekroczeniu prędkości, w postępowaniu sądowym w sprawach o wykroczenia. Nie zgadzając się ze stanowiskiem funkcjonariusza policji mógł odmówić przyjęcia mandatu karnego, nałożonego za to wykroczenia, doprowadzając tym samym do skierowania do sądu wniosku o ukaranie. Z tej możliwości skontrolowania zasadności stwierdzenia przez policję popełnienia omawianego wykroczenia jednak nie skorzystał. Takiej zaś możliwości skarżący nie ma już w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym orzeczenia o zatrzymaniu prawa jazdy. Przy czym, te dwa postępowania (administracyjne i mandatowe) są ze sobą funkcjonalnie powiązane - postępowanie administracyjne stanowi bowiem wykonanie rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu mandatowym. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w Trybunale Konstytucyjnym zawisła sprawa o zbadanie zgodności art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami z Konstytucją RP, Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 (Dz. U. z 2016 r., poz. 2197), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U.2016.627, ze zm.) w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U.2012.1137, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167) (...)." Dlatego też, biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż orzeczenia zapadłe w sprawie są prawidłowe, zgodne z przepisami, a jako takie nie świadczą o naruszeniu art. 6 k.p.a. i uregulowanej w tym przepisie zasady praworządności, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku S. B. , reprezentowany przez adwokata, podniósł "wobec przedmiotowej decyzji" następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 135 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie rozpoznania wniosku, brak jego rozpoznania przez okres 3 miesięcy pomimo, że wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji jest wnioskiem o zabezpieczenie, który winien być rozpoznany niezwłocznie, 2. naruszenie "art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art." poprzez pominięcie zapisów regulujących prawo do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd tj. poprzez pominięcie postępowania sądowego w sprawie o wykroczenie a jednocześnie zastosowanie środka karnego nie orzeczonego przez sąd, 3. naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej prawa materialnego z uwagi na fakt, iż nie istnieje norma prawa materialnego mogąca być podstawą decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, 4. naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami poprzez wadliwe zastosowanie i interpretację i wskazanie, iż podstawą materialną decyzji jest przepis kompetencyjny nadający wyłącznie uprawnienie do wydania decyzji, 5. naruszenie art. 6 k.p.a.w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym poprzez jego wadliwą interpretację i zastosowanie i wskazanie, iż pomimo że policjant nie dokonał zatrzymania prawa to przepis ten jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej, 6. naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu władzy publicznej bez podstawy prawa i granicami prawa, 7. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania podstaw prawnych w uzasadnieniu przewlekłości w rozpoznaniu skargi przez okres 3 miesięcy, brak wskazania podstaw prawnych nierozpoznania wniosku w trybie zabezpieczenia, a w szczególności brak rozstrzygnięcia i wskazania podstaw prawnych niepochylenia się nad głównym zarzutem skargi dotyczącym braku oparcia Starosty L. z [...] na przepisach prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że norma kompetencyjna określona w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami nie jest normą prawa materialnego. Podstawą prawną do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie może być też art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten nie został bowiem przypisany przez ustawodawcę do żadnego postepowania bezpośrednio. W tym więc zakresie decyzja jest wadliwa nie będąc oparta na przepisach prawa materialnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami narusza zasadę wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie pominięcia kontroli niezawisłego sądu nad decyzjami określającymi wykonanie środka karnego. W niniejszej sprawie nie istnieje żadne postanowienie lub wyrok sądu powszechnego nakładający na odwołującego środek karny. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając zaś sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarga kasacyjna podnosi zarzuty w odniesieniu do decyzji, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Tymczasem przedmiotem zaskarżenia rozpoznawanego przez Naczelny Sąd Administracyjny środka zaskarżenia jest orzeczenie Sądu I instancji, wobec którego powinny być zarzuty kierowane. Jest to wadliwość natury podstawowej, której istnienie już czyni skargę kasacyjną nieusprawiedliwioną. Tym niemniej odnosząc powyższe zarzuty do wyroku Sądu I instancji należy wskazać, że nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 135 k.p.a. W tym zakresie należy wskazać, że rozstrzygnięcie w kwestii wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji pozostawione jest uznaniu organu odwoławczego i ma formę postanowienia. Na postanowienie to nie służy zażalenie. Organ może wydać postanowienie w kwestii wstrzymania wykonania decyzji zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony w praktyce organ odwoławczy może zignorować wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji nieostatecznej i rozpoznać samo odwołanie, wydając stosowną decyzję. Tak więc zarzut naruszenia art. 135 k.p.a. jest całkowicie bezzasadny. Należy przy tym wskazać, że dotyczy on postępowania incydentalnego, które nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2017r., który przeprowadzał kontrolę zgodności z prawem decyzji organów w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy a nie orzeczenia (lub jego braku) w zakresie wstrzymania wykonania decyzji. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, tj. naruszenia "art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art." poprzez pominięcie zapisów regulujących prawo do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, tj. poprzez pominięcie postępowania sądowego w sprawie o wykroczenie a jednocześnie zastosowanie środka karnego nie orzeczonego przez sąd należy wskazać, że jest on bezzasadny. Na wstępie zaznaczyć należy, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Uzyskanie takiej informacji obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, gdyż jest to domena postępowania wykroczeniowego. Postępowanie wykroczeniowe, choć dotyczy tego samego zdarzenia, a więc przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, ma inny cel niż postępowanie dotyczące zatrzymania prawa jazdy, którego celem jest jak najszybsze wyeliminowanie z ruchu drogowego osoby zagrażającej bezpieczeństwu innych użytkowników dróg. Przyjęcie innego założenia, prowadziłoby do sytuacji, w której osoby zagrażające bezpieczeństwu na drodze uruchamiałyby procedurę odwlekającą w czasie wydanie decyzji w przedmiocie zatrzymania im prawa jazdy. W sprawach dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym Sąd daje prymat pierwszeństwa zasadzie bezpieczeństwa, co nie pozbawia strony prawa do sądu. Nie można, zatem mówić o naruszeniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie przyjął mandat karny, co oznaczało przyznanie się sprawcy do winy i prawomocne zakończenie postępowania. Należy zwrócić uwagę, że z art. 102 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami wynika, iż wynik sprawy o wykroczenie polegające na przekroczeniu prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym nie jest bezpośrednio związany z możliwością wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Jeżeli sprawa o wykroczenie nie zakończy się prawomocnym rozstrzygnięciem przed upływem okresu, na jaki decyzją administracyjną orzeczono o zatrzymaniu prawa jazdy, dokument prawa jazdy podlega zwrotowi. Są to, więc dwa odrębne postępowania (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 marca 2019r., I OSK 2074/18). Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej związane są z naruszeniem art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej prawa materialnego z uwagi na fakt, iż nie istnieje norma prawa materialnego mogąca być podstawą decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami poprzez wadliwe zastosowanie i interpretację i wskazanie, iż podstawą materialną decyzji jest przepis kompetencyjny nadający wyłącznie uprawnienie do wydania decyzji, naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym poprzez jego wadliwą interpretację i zastosowanie i wskazanie, iż pomimo że policjant nie dokonał zatrzymania prawa to przepis ten jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej, naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu władzy publicznej bez podstawy prawa i granicami prawa. Zarzuty te należało uznać za oczywiście bezzasadne. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c, ust. 1e ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Stosownie do treści art. 102 ust. 1c tej ustawy starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Nadto w myśl art. 102 ust. 1e tej ustawy, okres, o którym mowa w ust. 1c i 1d, oblicza się na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, przy czym dla ustalenia początku okresu jest właściwa data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a w przypadku zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - data tej czynności. Jeżeli w chwili wydawania decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, prawo jazdy było już w posiadaniu starosty z innego tytułu, okres zatrzymania prawa jazdy liczy się od dnia wydania tej decyzji. Jak wynika z kolei z treści art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczaną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przepis art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami dodany został przez art. 5 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 20 marca 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541). Jak wynika z treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] r., podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4. Przepis art. 7 ustawy zmieniającej jednoznacznie zatem wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, literalne brzmienie przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami (użyto w nim sformułowania "starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy") dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany. Samo rozstrzygnięcie oraz jego zakres nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie otrzymania zawiadomienia o naruszeniu wskazanego wyżej przepisu ruchu drogowego - na skutek zawiadomienia właściwego organu - starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ ten nie jest przy tym uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym. W żadnym wypadku nie może on prowadzić postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji zasadności nałożenia na kierowcę mandatu karnego za ujawnione wykroczenie, gdyż do tego uprawniony jest sąd powszechny. Skoro decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, wydawana w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, ma charakter związany to właściwy starosta wydaje taką decyzję, po uzyskaniu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy, bez uprzedniego postępowania wyjaśniającego czy do wykroczenia drogowego w ogóle doszło i czy ukaranie obwinionego było zasadne. Potwierdza to także treść art. 102 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie, z którym, jeżeli sprawa o naruszenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, została skierowana do rozpoznania przez sąd lub organ orzekający o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym i nie zakończyła się prawomocnym rozstrzygnięciem w okresie 3 miesięcy od dnia zatrzymania dokumentu, a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d-w okresie 6 miesięcy, podlega on zwrotowi (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2190/16). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP należy wskazać, że nie doszło do naruszenia zasady legalizmu, bowiem intencją ustawodawcy, który wprowadził do systemu prawnego przepisy umożliwiające zatrzymanie prawa jazdy kierowcy przekraczającemu znacznie dopuszczalną prędkość w terenie zabudowanym było podwyższenie poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w sytuacji zjawiska nagminnego łamania przepisów ograniczających tę prędkość. Osiągnięcie tego, zgodnego z interesem społecznym celu wymaga, by właściwy środek prewencyjny był stosowany natychmiast. Konsekwencją błędów popełnianych przez funkcjonariuszy publicznych przy wykonywaniu czynności prowadzących do zatrzymania prawa jazdy są natomiast roszczenia odszkodowawcze osób, które wskutek tych błędów poniosłyby szkodę. Roszczeń tych można dochodzić po wyczerpaniu trybu postępowania przewidzianego przepisami prawa (uniewinnienie w postępowaniu wykroczeniowym i wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej zatrzymania prawa jazdy). Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że nie może on być rozpatrywany w niniejszym trybie, dotyczy bowiem zarzutu związanego z rozpoznawaniem przez organ incydentalnej sprawy dotyczącej przewlekłości postępowania administracyjnego. Do rozpoznawania natomiast spraw gdzie strona może podnieść ww. zarzut wyznaczony został odrębny tryb postępowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.