I OSK 1768/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2885/23 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 października 2023 r. nr DO.1.7614.620.2022.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Łódź na rzecz K. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2885/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi K. K. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z 20 października 2023 r. nr DO.1.7614.620.2022.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku) oraz o zasądzeniu od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz K. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania Miasto [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wyroku: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych ustaleń i niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] pod drogę publiczną nie została spełniona; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: "ustawa") poprzez wadliwe przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał łącznego zaistnienia przesłanek z ww. art. 73 ust. 1, w tym przesłanek władztwa publicznoprawnego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia prawidłowej decyzji Ministra z 20 października 2023 r. 2. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z naruszeniem: a) art. 73 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnie i przez to niewłaściwe zastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie została spełniona, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy spełniono wszystkie przesłanki wskazane w ww. przepisie; b) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że dowody wskazane przez Sąd. mające świadczyć o braku władania przedmiotową nieruchomości dotyczą działki nr [...], podczas gdy dotyczą one pozostałej części działki [...], nie zaś działki, która faktycznie w dniu 31.12.1998 r. zajęta jest pod drogę tj. działki [...]. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych (środków odwoławczych, środków zaskarżania). Granice te są wyznaczone wskazanymi w nich podstawami, którymi mogą być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej (środku zaskarżania) przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16; 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 466/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Należy wskazać, że sposób skonstruowania części zarzutów kasacyjnych polegał w istocie na tworzeniu niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania na czym konkretnie polega naruszenie każdej z tych norm. Wprawdzie jest możliwe, że kilka przepisów tworzy określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (pogląd ten wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, zob. wyroki z dnia: 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10; 13 września 2011 r., sygn. akt II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1434/21; 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 89/23, źródło CBOSA). Zarzuty skonstruowane w sposób przyjęty w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie każą jedynie domyślać się, jaka norma prawna wynika z powołanych przepisów, co w rezultacie uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do każdego z nich. Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA, por. także J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesione skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji nie odpowiadają w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Jak już wyżej podkreślano, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie uzasadniając przy tym konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm (przepisów), jest nieprawidłowe. W realiach niniejszej sprawy część zarzutów ulokowanych w środku zaskarżania ewidentnie narusza ten wymóg właściwy dla skargi kasacyjnej na gruncie p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżoną decyzją z 20 października 2023 r, Minister, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody Łódzkiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 1 sierpnia 2022 r. znak: GN-IV.7533.408.2019.ŁN, odmawiającej stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0065 ha, położonej w [...] przy ul. [...] obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...], uchylił w całości ww. decyzję Wojewody i stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0002 ha, położonej w [...], obręb [...]. Sąd I instancji, uchylając decyzję Ministra, uznał, że orzekające w sprawie organy nie zgromadziły w toku prowadzonego od 2019 r. postępowania żadnych innych dokumentów sporządzonych w okresie poprzedzającym 1 stycznia 1998 r., potwierdzających, aby faktycznie jednostka samorządu terytorialnego władała sporną nieruchomością, chociażby poprzez zapewnienie jej całorocznego utrzymania. Zatem spór w niniejszej sprawie sprowadza się jednak do wykazania, czy działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu zarządcy drogi. Zdaniem organu, powyższe potwierdzają metryka ul. [...], z której wynika, że ulica ta miała w większości nawierzchnię asfaltową i betonową, chodnik oraz była oznakowana i oświetlona, posiadała pas zieleni oraz pismo Zarządu Dróg i Transportu w [...] z dnia 20 lutego 2019 r., znak: ZDiT-UD.50100.56.2019, z którego wynika, iż działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ulicę [...] w [...] która to ulica objęta była całorocznym utrzymaniem, wykonywane były na niej w miarę potrzeb remonty i bieżące naprawy jej nawierzchni oraz prace porządkowe, w tym związane z odśnieżaniem i zwalczaniem śliskości w okresach zimowych. W piśmie tym wskazano ponadto, że kserokopią polisy z 1996 r. dotyczącą ubezpieczenia wszystkich dróg publicznych potwierdza się sprawowanie przez Gminę władztwa gruntami zajętymi pod drogi publiczne i wydatkowania środków z budżetu na przedmiotowe cele. Do pisma załączono polisę OC z dnia 31 stycznia 1996 r. Seria A nr [...] wraz z aneksami z dnia 6 lutego 1996 r. i z dnia 4 marca 1996 r. W ocenie Sądu I instancji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z polisy odpowiedzialności cywilnej seria A nr [...] wraz z jej aneksami oraz oświadczenia Zarządu Dróg i Transportu z 20 lutego 2019 r. nie wynika wprost fakt objęcia władaniem spornej nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego. Wskazana polisa OC nie zawiera bowiem załącznika wraz z wykazem objętych ubezpieczeniem dróg, natomiast oświadczenie ZDiT pochodzi od podmiotu bezpośrednio zainteresowanego rozstrzygnięciem w sprawie i zostało złożone w 2019 r. przez ówczesnego Zastępcę Dyrektora ds. Utrzymania Zarządu Dróg i Transportu i nie wynika, w oparciu o jakie dokumenty Dyrektor ten dokonał powyższych ustaleń. Sąd I instancji ponadto zauważył, że Wojewoda Łódzki dwukrotnie już tj. decyzjami z dnia 28 października 2021 r. i z dnia 1 sierpnia 2022 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] działki [...] o pow. 65 m2, wskazując, że przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty, opisane powyżej, nie potwierdzają władania publicznoprawnego nad sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z innymi przepisami p.p.s.a. Wskazać należy, że zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 2687/21, źródło CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, źródło CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, jaki stan faktyczny ustalił i przyjął, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, źródło CBOSA). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, będącego wynikiem rzetelnie przeprowadzonej kontroli przedmiotowej decyzji przez Sąd wojewódzki, wynikają powody dla których skarga została uwzględniona. Nietrafnie również podniesiono zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2063/22, źródło CBOSA). Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art.. 133 § 1 p.p.s.a. Powyższe czyni chybionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozostałych wskazywanych w środku odwoławczym naruszeń przepisów postępowania. Nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązkiem organu było wykazanie w decyzji (jej uzasadnieniu) łącznego spełnienia wszystkich wskazanych na wstępie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Zaskarżona decyzja, w zakresie sprawowania przez zarządcę drogi władztwa nad wskazaną nieruchomością nr [...], nie spełnia jednak powyższych wymogów, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Nie doszło zatem do naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o władztwie publicznoprawnym nad nieruchomościami zajętymi pod drogi świadczą właśnie prace wykonywane na nieruchomościach przez podmiot władający, w tym polegające na utrzymaniu dróg, na ich konserwacji, modernizacji, odśnieżaniu. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, źródło CBOSA). Warunkiem jednak zastosowania powyższej wykładni i uznania, iż władztwo publicznoprawne rozciągało się również na sporną działkę, jest wykazanie, że działka objęta zaskarżoną decyzją faktycznie znajdowała się w pasie drogi publicznej, jak również, że sporny grunt nie został zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi. W zasadnej ocenie Sądu I instancji, zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdza władania publicznoprawnego przez jednostkę samorządu terytorialnego nad sporną nieruchomością, nadto Minister dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pomijając dowody w postaci dokumentów dotyczących m.in. posadowienia ogrodzenia na nieruchomości (pisma Zarządu Lokali Miejskich, oświadczenie dewelopera oraz oświadczenia mieszkańców posesji przy ul.[...]) na okoliczność możliwości sprawowania władztwa nad działką nr [...], która - zdaniem Skarżącej - była do roku 2005 r. ogrodzona. Odnosząc się tylko do oświadczenia właścicielki spornej działki nr [...], organ ograniczył się do przytoczenia jego treści, a mianowicie, że działka ta stanowi teren zielony oddzielający działkę [...] od pasa drogowego i Skarżąca nie ma wiedzy na temat tej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. Jeśli chodzi o ogrodzenie, to organ wskazał wyłącznie, że ogrodzona była zachodnia strona działki tym samym nie dotyczy to działki spornej, która leży po stronie północnej. Do przeciwnych w tym zakresie twierdzeń Skarżącej i mieszkańców budynku przy ul. [...] w których wskazano, że ogrodzona była cała działka, organ w ogóle się nie odniósł. Nie została też przeanalizowana dokumentacja fotograficzna, wskazująca na pozostałości ogrodzenia (brama wjazdowa) na działce nr [...]. Wyjaśnienia w tej sprawie więc wymaga, czy fragment działki nr [...] (obecnie oznaczony jako nr [...]) znajdował się w dniu 31 grudnia 1998 r. na terenie ogrodzonym, przylegającym do budynku przy ul. [...], a więc czy faktycznie Gmina miała możliwość wykonywania na nim władztwa publicznego i co się na tym fragmencie nieruchomości w tym dniu znajdowało. W konsekwencji nieskuteczne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy Minister nie ustalił ponad wszelką wątpliwość faktów i zdarzeń, które miały znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli miały znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Organ nie dokonał ustaleń w zakresie przesłanki władztwa publicznoprawnego nad sporną nieruchomością z art. 73 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego Sąd I instancji miał podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły znaleźć uzasadniania i jako takie podlegały oddaleniu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.