I OSK 1767/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. i A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2658/23 w sprawie ze skargi A. G. i A. Z. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r., nr DLI-V.7615.100.2023.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki solidarnie na rzecz A. G. i A. Z. kwotę 3700 (trzy tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2024 r. oddalił skargę A. G. i A. Z. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 8 września 2023 r. nr DLI-V.7615.100.2023.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją Wojewody Pomorskiego z 26 marca 2020 r., nr WI-III.7820.8.2019.EK, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o powierzchni 0,4641 ha i nr [...] o powierzchni 1,5777 ha, położona w gminie L., obręb B. (nr 002), powiat w., została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] – etap II". Decyzja ta została w części uchylona przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister"), który w tym zakresie orzekł co do istoty, natomiast w pozostałym zasadniczym zakresie utrzymał ją w mocy. Decyzją z 23 lutego 2021 r., nr NSP-III.7570.423.2020.MS, Wojewoda ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w kwocie 610.240,05 zł, orzekł o przyznaniu go w kwotach po 305.120,02 zł na rzecz jej współwłaścicielek w udziałach wynoszących po 1/2 części prawa własności. Decyzja ta została w całości uchylona przez Ministra i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z 28 marca 2023 r., nr NSP-III.7570.423.2020.MS, Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 849.199,05 zł za przedmiotową nieruchomość, o pomniejszeniu tego odszkodowania o kwoty po 213.584,02 zł wypłacone A. G. i A. Z. (dalej: "skarżące", "skarżące kasacyjnie") tytułem zaliczek na poczet odszkodowania w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez Wojewodę w decyzji z 23 lutego 2021 r., o przyznaniu pomniejszonego odszkodowania w kwotach po 211.015,50 zł na rzecz poprzednich współwłaścicielek nieruchomości w udziałach wynoszących po 1/2 części prawa własności i o zobowiązaniu inwestora do zapłaty kwoty 422.031,01 zł na ich rzecz we wskazanych częściach jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor oraz skarżące. Po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy organ II instancji stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 8 września 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. J. (uprawnienia nr [...]), który w uzasadnieniu decyzji został omówiony. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia 8 września 2022 r., organ wskazał, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami. Biegła uzasadniła w przeznaczenie nieruchomości uwzględniające nie tylko zapis w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia 20 listopada 2019 r., zgodnie z którym szacowana nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym jako projektowana droga ekspresowa [...] i w niewielkiej części tereny rolnicze, ale również uwzględniła decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 31 sierpnia 2017 r. i z 31 lipca 2018 r. na terenie części działek [...] i [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w obu decyzjach o warunkach zabudowy teren wskazany pod inwestycje znajduje się poza obszarem wydzielonych działek [...] i [...]. W obu decyzjach teren tych działek oznaczony jest jako rezerwa pod projektowaną drogę ekspresową [...]. Treść ustaleń decyzji wyklucza możliwość realizacji planowanej inwestycji w strefie działek [...] i [...]. Dodatkowo biegła przedstawiła graficzny układ z wyraźnym rozgraniczeniem terenu zabudowy produkcyjno-przemysłowej oraz terenów rolniczych. W operacie podkreślono, że obie decyzje o warunkach zabudowy dotyczyły części działek, dla których zostały wydane. Obszar objęty inwestycjami nie mógł więc dotyczyć obecnego obszaru działek [...] i [...], gdyż teren ten zarezerwowany był na realizację drogi ekspresowej [...]. Potwierdza to treść ustaleń obu decyzji i oznaczenie lokalizacji inwestycji na załącznikach graficznych. Oznaczenie terenu kolorem fioletowym w decyzji nr RIR.6730.34.2017.KM jest niespójne ze wszystkimi innymi ustaleniami dotyczącymi przedmiotowych działek. Nie sposób na tej podstawie wywieźć konkluzji o produkcyjno-przemysłowym przeznaczeniu terenu, gdyż wszystkie inne ustalenia wykluczają możliwość takiego zagospodarowania części działek, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy, a obejmujących teren wydzielonych działek [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego biegła wykazała, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przeznaczenia pod budowę hali produkcyjno-magazynowej nie dotyczą obszaru działek [...] i [...]. Obszar przedmiotowej nieruchomości położony jest na terenie w przeważającej części przeznaczonym pod realizację inwestycji planowanej drogi [...] i w niewielkiej części na terenie rolnym. W warunkach niniejszej sprawy, przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. stanowiła teren oznaczony jako projektowana droga [...], a w niewielkiej części tereny rolnicze W ocenie organu, przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego założenia dotyczące przeznaczenia planistycznego przedmiotowej nieruchomości uznać należało za prawidłowe, albowiem wprost odnoszą się do obszaru odpowiadającego granicom ww. działek. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Opinia biegłej została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że opracowanie to mogło stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z zapisami studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod tereny drogowe, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Skoro w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest wyższa niż nieruchomości rolnych, w świetle art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w operacie szacunkowym z 8 września 2022 r. prawidłowo jako podstawę do ustalenia odszkodowania przyjęto nieruchomości drogowe. Ponadto istotne znaczenie ma fakt, że przedmiotowa nieruchomość jedynie w niewielkiej części stanowiła obszar rolny. Większa jej część przeznaczona była pod projektowaną drogę ekspresową. Dokonana przez organ odwoławczy analiza operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Poczyniona analiza, jak i wynik końcowy nie budziły zastrzeżeń organu odwoławczego w kwestii wartości wycenianej nieruchomości. Organ wskazał także, że odwołujący nie załączył do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nie udowodniono, że przyjęte do porównań przez biegłą nieruchomości porównawcze nie spełniają kryterium podobieństwa. Jeżeli zaś strona uznała, iż sporządzony na zlecenie organu I instancji operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna była przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub operat szacunkowy sporządzony na swoje zlecenie. Strona z tego uprawnienia jednak nie skorzystała. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Powyższa decyzja została zaskarżona przez skarżące do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku z art. 154 ust. 1 i 2, art. 4 pkt 16 i art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r., polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B. J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż obarczony jest on błędem polegającym na ustaleniu przeznaczenia nieruchomości wycenianej z pominięciem przeznaczenia określonego w wydanych jeszcze przed wydaniem decyzji ZRID decyzjach o warunkach zabudowy dotyczących nieruchomości wycenianej; 2. art. 8 § 1 i 2 kpa, poprzez odstąpienie przez organ bez uzasadnionej przyczyny od stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 stycznia 2022 r. wydanej w niniejszej sprawie przez ten sam organ II instancji, a dotyczących ustalenia, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej sprzed wydania decyzji wywłaszczeniowej powinno zostać ustalone na potrzeby wyceny wedle przeznaczenia określonego w decyzjach Wójta Gminy L. z 31 sierpnia 2017 r. oraz z 31 lipca 2018 r., ustalających warunki zabudowy na terenie działki nr [...] i to niezależnie od faktu, iż decyzje te dotyczyły części nieruchomości, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie w zaniżonej wysokości opartej na wadliwym operacie szacunkowym. Kierując się wyłącznie daleko idącą ostrożnością procesową na wypadek przyjęcia przez Sąd I instancji, iż zaskarżonej decyzji nie wydano z uchybieniami, o którym mowa w punktach 1. i 2., rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie: 3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 154 ust. 1 i 2, art. 4 pkt 16, art. 130 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B. J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż obarczony jest on błędem polegającym na ustaleniu przeznaczenia nieruchomości wycenianej: 3.1. w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; 3.2. z pominięciem faktycznego i potencjalnego sposobu użytkowania nieruchomości wycenianej; 4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku z: 4.1. art. 154 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B. J. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz te elementy opisu niektórych nieruchomości porównawczych uwzględnionych przy wycenie, które zostały zamieszczone w operacie wskazują, że znacząco różnią się one od nieruchomości wycenianej, albowiem: 4.1.1. do porównania przyjęto nieruchomości diametralnie różniące się od nieruchomości wycenianej pod względem planistycznego przeznaczenia; 4.1.2. do porównania przyjęto nieruchomości diametralnie różniące się od nieruchomości wycenianej pod względem powierzchni; 4.1.3. do porównania przyjęto nieruchomości położone w takich miejscowościach jak: S., S., S., S., S., tj. takie, które są położone z dala od sieci dróg krajowych, podczas gdy nieruchomość wyceniana już przed wywłaszczeniem była położona w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...], co w sposób zasadniczy podnosiło jej walory inwestycyjne i wartość rynkową; 4.1.4. niektóre z nieruchomości porównawczych położone są w znacznie większej odległości od [...] (S., S.), niż nieruchomość wyceniana i mają znacznie gorszy dostęp do ww. aglomeracji; 4.1.5. z opisu nieruchomości porównawczych nie wynika, by którakolwiek z nich wywłaszczona została pod budowę drogi krajowej, ani nawet to, czy wywłaszczono je pod drogi publiczne jakiejkolwiek innej klasy; 4.2. art. 151 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B. J. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały nieruchomości wybrane do porównań, nie pozwala na ich identyfikację i jednoznaczne ustalenie, czy faktycznie są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej ze względu na: stan prawny, faktyczny sposób korzystania oraz inne cechy które w opinii biegłej determinują rynkową wartość nieruchomości wycenianej; 4.3. § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B. J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż dotknięty jest on brakiem formalnym polegającym na niezałączeniu doń zanonimizowanych kopii umów, których przedmiotem były transakcje porównawcze uwzględnione w operacie, a które to bez wątpienia stanowią dokumenty o istotnym znaczeniu dla sporządzonego operatu w rozumieniu ww. przepisu; 4.4. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B. J. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż w jego treści nie przedstawiono żadnej argumentacji na uzasadnienie dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru podejścia i metody wyceny; 4.5. z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B. J. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż sposób w jaki opisane i udokumentowane zostały transakcje wybrane do porównań nie pozwala na ustalenie czy transakcje, których przedmiotem były nieruchomości porównawcze miały wolnorynkowy charakter; 5. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego B. J. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż: 5.1. w jego treści brakuje przekonywującego uzasadnienia przyjętych w wyliczeniach wartości wycenianej nieruchomości założeń co do tego w jakim stopniu poszczególne cechy rynkowe (położenie, otoczenie, ranga drogi) wpływają na cenę nieruchomości wycenianej; 5.2. w jego treści brakuje przekonywującego uzasadnienia dokonanej przez biegłą oceny cech rynkowych nieruchomości wycenianej; 6. art. 78 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 kpa, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i pominięciu wniosku dowodowego skarżących o zlecenie sporządzenia operatu określającego należne skarżącym się odszkodowanie biegłemu innemu niż B. J. – w związku z wadliwością sporządzonego przez ww. biegłą operatu, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie w zaniżonej wysokości opartej na wadliwym operacie szacunkowym. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W replice skarżące podniosły lakoniczny charakter odpowiedzi i brak odniesienia się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w całości podzielił ustalenia dokonane przez organy obu instancji, uznając je za własne. Wskazano, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa"), a także ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Następnie przywołano regulacje art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a, art. 18 ust. 1 i ust. 1e specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji dalej wyjaśnił, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, zanim sporządzi on operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości, o ile oczywiście pierwotne przeznaczenie nieruchomości było inne niż drogowe. Od wyniku tego badania zależało bowiem zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, wynikającego z § 36 ust. 1 lub 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), które obowiązywało do 8 września 2023 r., pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Tak określona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 w związku z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia przez wojewodę wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził, że punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową jest więc określenie przeznaczenia tej nieruchomości przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien ustalić, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. W przypadku braku planu, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Natomiast sposób ustalania przez organ w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), które wprost określa wymagania dotyczące m.in.: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Szczegółowy sposób dokonywania wyceny nieruchomości i sporządzania operatu określało również powołane już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmowało się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określało się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określało się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględniało się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określało się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosowało się odpowiednio (ust 4). Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie podnosi się, że jedyny dopuszczalny sposób wykładni § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia to taki, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 1395/13, LEX nr 1658624, z dnia 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1394/17, LEX nr 2664592, z dnia 8 maja 2023 r., I OSK 1001/22, LEX nr 3614089). Przyjmując, że oszacowanie wartości nieruchomości w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest możliwe, rzeczoznawca majątkowy w celu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej powinien zatem: - po pierwsze: określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem); - po drugie: określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego); - po trzecie: dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) skutkuje zwiększeniem wartości; - po czwarte: większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Sąd I instancji podkreślił, że treść przytoczonych przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. i określonej tam zasady korzyści. W myśl § 55 ust. 2 rozporządzenia, operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Zgodnie więc z przepisami specustawy drogowej, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie przyznawane w drodze decyzji ustalającej wysokość odszkodowania jest zatem odszkodowaniem, którego górna granica była ściśle określona przez ustawę i wyznacza ją wartość nieruchomości, która musi wynikać z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Sąd Wojewódzki przypomniał, iż organ administracji publicznej, nie mając wiadomości specjalnych w danej dziedzinie, obowiązany jest zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, co wynika z charakteru postępowania administracyjnego (jego inkwizycyjności), który nakłada na organ prawny obowiązek dowodzenia w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu I instancji, operat sporządzony 8 września 2022 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego B. J. w pełni odpowiada formalnym wymogom zarówno u.g.n., jak i rozporządzenia, a skarżące nie zdołały skutecznie go podważyć. Uznano, że ustalając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zobligowany był stosować się do art. 154 ust. 2 ugn, który uznawał zapisy studium, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako źródło przeznaczenia planistycznego. Ponadto dostrzeżono, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w zasadniczej części pod tereny drogowe, a w niewielkiej części pod tereny rolnicze. Słusznie zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, biegła uwzględniła drogowe przeznaczenie nieruchomości i zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia. Działanie takie skutkowało zresztą korzystną dla skarżących wyceną, gdyż biegła ustaliła, że nieruchomości rolne są tańsze niż drogowe, według których oszacowała tę nieruchomość. Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść art. 157 u.g.n, który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, co jednakże nie wyłącza kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa, a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Odnosząc się do operatu szacunkowego Sąd Wojewódzki stwierdził, że biegła dokonała oszacowania wartości gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Podejście to stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich 2 lat poprzedzających wycenę, a także, gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na przyjęciu do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Następnie wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych dokonanej współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Dokonując analizy operatu szacunkowego Sąd I instancji wskazał, że biegła prawidłowo określiła przedmiot wyceny, przeznaczenie nieruchomości (zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Biegła zasadnie w swoim opracowaniu przeanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi. Słusznie dokonała analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie gminy L. oraz nieruchomości położonych na obszarach wiejskich powiatów w., p. i k. w okresie od lipca 2020 r. do dnia wyceny pod względem zawieranych transakcji rynkowych. W sposób prawidłowy oszacowała wartość rynkową gruntu, stosując podejście porównawcze z wykorzystaniem metody korygowania ceny średniej. Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości. Przywołując treść art. 4 pkt 16 u.g.n. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że "porównywalność" w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. To rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Według Sądu I instancji pod pojęciem "nieruchomości podobnych" należy rozumieć nie nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą, ale takie, które posiadają cechy do niej zbliżone i które można ocenić przy zastosowaniu współczynników korygujących, co też w niniejszej sprawie zostało przez biegłego uczynione. Oczywistym jest, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane przez rzeczoznawcę. W jego ocenie biegła zastosowała wszystkie wskazane wyżej kryteria i zgodnie z posiadaną wiedzą i przy zastosowaniu metody porównawczej ustaliła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Na obszarze badanego rynku odnotowano odpowiednią liczbę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, co pozwoliło ustalić średnią cenę 37,02 zł/m2. Sąd Wojewódzki uznał, że wkraczanie organu administracyjnego, czy tym bardziej sądu – w dobór transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę byłoby ingerencją w merytoryczną treść wyceny, do której organ administracyjny, ani sąd nie jest uprawniony. Jego zdaniem ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ewentualna weryfikacja prawidłowości przyjętych założeń mogłaby nastąpić w trybie i na zasadach wynikających z art. 157 u.g.n. W tym względzie same skarżące miały uprawnienia, aby zwrócić się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego – czego jednak nie uczyniły. Natomiast, skoro organ nie widział podstaw do poddania takiej ocenie operatu biegłej B. J., to tym bardziej winny to uczynić skarżące, które operat ten kwestionowały. Sąd I instancji uznał, że dywagacje skarżących w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogły mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości, gdyż w okresie obowiązywania studium zagospodarowania przestrzennego nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny przedmiotowych działek poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy (gdyż wydane w tym względzie decyzje dotyczą innej części nieruchomości, z której wydzielone zostały wywłaszczone działki). Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 kpa, zdaniem Sądu Wojewódzkiego organu obu instancji nie naruszyły przepisów proceduralnych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania w sposób rzetelny, zgodny z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego i wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym zakresie podjął też wszelkie niezbędne kroki konieczne do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i poczynił na jego podstawie właściwe ustalenia. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, zarówno organ I, jak i II instancji, stosownie do treści art. 75 § 1 kpa przyjęły operat z 8 września 2022 r. jako dowód w sprawie, a następnie dokonały jego oceny w zakresie nie przekraczającym posiadanych kompetencji. Z uwagi na brak podstaw do kwestionowania wskazanego operatu, nie było z kolei podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, w postępowaniu administracyjnym dopełniono wymogów proceduralnych koniecznych do ustalenia wartości przejętej nieruchomości, przede wszystkim w sposób prawidłowy skompletowano materiał dowodowy oraz ustalono okoliczności faktyczne, istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Tym samym nie sposób stwierdzić w kontrolowanej sprawie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, czy art. 80 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowanie. Ponadto zrzeczono się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151 ppsa w zw. z art. 80 kpa, polegające na ich błędnym zastosowaniu, czego wyrazem jest uznanie, iż organy administracji i sąd administracyjny nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia operatu biegłej B. J. z dnia 8 września 2022 roku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało uznaniem w/w operatu za w pełni wiarygodny dowód w sprawie i w konsekwencji oddaleniem skargi, mimo, iż dotknięty jest on szeregiem wad polegających na: • ustaleniu przeznaczenia nieruchomości wycenianej z pominięciem przeznaczenia określonego w wydanych jeszcze przed wydaniem decyzji ZRID decyzjach o warunkach zabudowy dotyczących nieruchomości wycenianej, • nieprawidłowym doborze nieruchomości porównawczych, które diametralnie różnią się od nieruchomości wycenianej pod względem: o planistycznego przeznaczenia (nieruchomości nie objęte decyzją WZ, a nadto nie przeznaczone pod budowę dróg krajowych klasy ekspresowej), o powierzchni, o lokalizacji (do porównania przyjęto nieruchomości położone w takich miejscowościach jak: S., S., S., T., S., K., S., G. czy M., tj. takie które są położone z dala od sieci dróg krajowych czy linii kolejowych, podczas gdy nieruchomość wyceniana już przed wywłaszczeniem była położona w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...], oraz przystanku na linii kolejowej nr [...], co w sposób zasadniczy podnosiło jej walory inwestycyjne i wartość rynkową), o opisu nieruchomości wybranych do porównań, który nie pozwala na ich identyfikację i jednoznaczne ustalenie, czy faktycznie są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej ze względu na: stan prawny, faktyczny sposób korzystania oraz inne cechy które w opinii biegłej determinują rynkową wartość nieruchomości wycenianej, o niezałączeniu doń zanonimizowanych kopii umów, których przedmiotem były transakcje porównawcze uwzględnione w operacie, a które to bez wątpienia stanowią dokumenty o istotnym znaczeniu dla sporządzonego operatu, o nie przedstawieniu w jego treści żadnej argumentacji na uzasadnienie dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru podejścia i metody wyceny, o nie wykazaniu, iż transakcje, których przedmiotem były nieruchomości porównawcze miały wolnorynkowy charakter; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 4 pkt 16 u.g.n. polegające na jego błędnym zastosowaniu, czego wyrazem jest uznanie, iż nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej w niniejszej sprawie są: • nieruchomości wymienione w wierszach 1-16 tabeli na stronie 27 operatu z dnia 8 września 2022 roku, mimo iż dla żadnej z tych nieruchomości nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, • nieruchomości wymienione w wierszach 1-16 tabeli na stronie 27 operatu z dnia 8 września 2022 roku, mimo, iż żadna z tych nieruchomości nie została przeznaczona pod budowę drogi krajowej klasy ekspresowej, i to mimo, iż "ranga drogi" została uznana za cechę rynkową, • nieruchomości wymienione w wierszach 1-16 tabeli na stronie 27 operatu z dnia 8 września 2022 roku, mimo, iż wszystkie one położone są z dala od sieci dróg krajowych, i w dużej odległości od ośrodków miejskich, i to mimo, iż "położenie", którego jednym z wyznaczników jest odległość od ośrodków miejskich i głównych tras komunikacyjnych została uznana za cechę rynkową, • nieruchomości wymienione w wierszach 1-16 tabeli na stronie 27 operatu z dnia 8 września 2022 roku, mimo, iż wszystkie one diametralnie różnią się od nieruchomości wycenianej pod względem powierzchni. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Rozwoju i Technologii, wnosząc o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ich analiza pozwoliła stwierdzić, że skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnione podstawy. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia wysokości odszkodowania dla skarżących kasacyjnie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie specustawy drogowej. Bezsporne jest, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą stanowi operat szacunkowy (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n.). Kwestia oceny operatu szacunkowego w postępowaniu przed organami administracji oraz sądowo-administracyjnym jest przedmiotem bogatego orzecznictwa. W judykaturze podkreśla się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Dowód z opinii biegłego podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Ocena operatu oznacza konieczność zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego weryfikacja ta nie stanowi nadmiernej ingerencji w sferę wiedzy specjalistycznej. Oparcie się w trakcie oceny wyłącznie na założeniu że operat jest prawidłowy bo sporządził go rzeczoznawca, który legitymuje się stosownymi uprawnieniami, a ponadto zobowiązany jest przestrzegać zasad wynikających z przepisów prawa, standardów zawodowych, etyki zawodowej, zasady bezstronności nie może być uznana za wystarczające. Sporządzane operaty szacunkowe muszą umożliwiać zainteresowanym ocenę czy czynności podjęte przez rzeczoznawców, a w konsekwencji przeprowadzona ocena są prawidłowe. Powyższych rozważań nie podważa możliwość skorzystania z oceny sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano wielokrotnie, że to na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Z tego względu operat winien zawierać informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ tak organ jak i strona oraz sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, a w konsekwencji czy organ prawidłowo przyjął te a nie inne nieruchomości do porównania. Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (wyroki NSA: z 12 września 2025 r., sygn. I OSK 652/22; z 29 maja 2025 r., sygn. I OSK 1007/22). Organy, a także sąd administracyjny, powinni więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane czy uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat szacunkowy podlega ocenie także pod względem materialnym. Przyczym pojawiające się niejednokrotnie w orzecznictwie stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Dlatego też, sąd, kontrolując decyzję, w której poddawano ocenie operat szacunkowy, powinien uwzględnić, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego Nie wystarcza zapewnienie biegłego, że wybrane nieruchomości są podobne. Z takich informacji nie da się bowiem ustalić podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Oznacza to konieczność dokonania zwięzłego opisu każdej wybranej nieruchomości, w zakresie chociażby czynników, które mają znaczenie dla wyboru tych nieruchomości(wyrok NSA z 28 kwietnia 2025 r., sygn. I OSK 760/22). Sąd administracyjny może dokonywać merytoryczną ocenę operatu szacunkowego, mimo że nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Sąd nie zastępuje biegłego w zakresie wiadomości specjalnych, lecz bazując na swoim doświadczeniu życiowym, dokonuje oceny operatu przez pryzmat poczynionych w sprawie ustaleń, mających zastosowanie przepisów prawa. Operat szacunkowy, w którym naruszone zostały przepisy prawa nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Innymi słowy, operat sporządzony niezgodnie z prawem nie może stanowić dokumentu, na którym organ administracji opiera się, podejmując decyzję postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 22 listopada 2024 r., sygn. I OSK 1774/21). Reasumując, z ugruntowanego już w tej mierze orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że z dowodowego punktu widzenia opinia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca wartości danej nieruchomości, sporządzona w formie operatu szacunkowego, stanowi opinię biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Dowód tego rodzaju podlega, jak każdy inny dowód zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, ocenie (sygn. I OSK 2542/17). Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgłoszone w skardze zarzuty, posiadające rozbudowaną formę, nie zostały prawidłowo rozpoznane. Odnosząc je do niniejszej sprawy należy wskazać, że wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obszerne, ale w istocie rzeczy w istotnym dla sprawy zakresie jest ogólnikowe. W motywach tych brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów skarżących. Rozważania Sądu I instancji w przeważającej mierze sprowadzają się do przytoczenia treści przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących oceny (jej zakresu) operatu szacunkowego, bez żadnego odniesienia się do konkretnych i rzeczowych argumentów rozpoznanej skargi. W złożonej skardze skarżące m.in. zakwestionowały sposób opisania nieruchomości wybranych do porównań, co miało uniemożliwić ustalenie, czy - uwzględniając ustawową definicję - faktycznie są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Ponadto wskazały szereg okoliczności, które mimo podniesionego uchybienia pozwalały w ich ocenie na uznanie, że przyjęte do porównania nieruchomości nie są "podobne" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Zwróciły również uwagę, że w treści operatu nie przedstawiono żadnej argumentacji na uzasadnienie dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru podejścia i metody wyceny. Nie ma racji Kontrolowany Sąd bagatelizując podniesione w skardze uchybienia, wskazując przy tym na nieweryfikowalne wiadomości specjalne biegłego rzeczoznawcy. W istocie bowiem jak wyjaśniono wyżej operat szacunkowy podlega nie tylko kontroli formalnej, ale i materialnej, do której bez wątpienia należy także ocena doboru nieruchomości do porównania, ocena ustaleń cech oraz określenie poziomu wag cech wpływających na wartość nieruchomości. Sąd dokonując kontroli decyzji organów, także w kontekście zarzutów winien mieć na względzie, że poprzedzający decyzje operat musi zawierać kryteria i motywy dokonania tego doboru przez rzeczoznawcę majątkowego i to w stopniu w jakim możliwa będzie ich kontrola zarówno przez strony, organy jak i sąd W przeciwnym wypadku ocena operatu, a w konsekwencji kontrola sadowoadministracyjna jawi się jako iluzoryczna. Wobec przedstawionych uchybień co najmniej przedwczesnym było uznanie przez Sąd, że kontrolowane decyzje nie naruszały przepisu art. 80 kpa, a przyjęte do porównania nieruchomości miały charakter podobny zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 4 pkt.16 u.g.n. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien ocenić zaskarżoną decyzję oraz operat szacunkowy, uwzględniając zapatrywania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, co oznacza także konieczność wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skarżących. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego opierając na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.