I OSK 1763/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Łd 73/25 w sprawie ze skargi P. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Łd 73/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi P. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności orzekł o: zobowiązaniu Prezydenta Miasta Łodzi do wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej współwłasność M. L. i P. L, w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku); stwierdził, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku); zasądził od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz P. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (pkt 4 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Łodzi (dalej: "Skarżący kasacyjnie", "Prezydent"), kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także nierozważenie wszystkich jej okoliczności, a to w szczególności poprzez wskazanie, iż zachodzą przesłanki do uznania, iż Prezydent dopuścił się bezczynności; 2. prawa materialnego, tj.: a) art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2025 r. poz. 6, dalej: "ustawa przekształceniowa") poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie poprzez uznanie, iż zachodzą przesłani do wydania z urzędu P. L. (dalej: "Skarżący") zaświadczania, mimo iż zalega on z opłatami rocznymi na rzecz organu; b) art. 217 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez błędne zastosowanie poprzez uznanie, iż zachodzą przesłani do wydania z urzędu Skarżącemu zaświadczania, mimo iż zalega on z opłatami rocznymi na rzecz organu, mimo, iż art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. nie znajdował zastosowania w sprawie. Wobec powyższego Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, zrzekł się przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a Skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, tj. wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej, co wynika z zacytowanego powyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 896/22, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnieść się należy do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, określa wyłącznie w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W judykaturze wielokrotnie sygnalizowano, że ww. przepis nie stanowi wzorca, według którego kontrola sądu ma być wykonana, a niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 275/20; 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16; 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18; 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19, źródło CBOSA. Por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 33–74). Ponadto zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, bowiem kompleksowa regulacja możliwych rozstrzygnięć w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zawarta jest w treści przepisu art. 149 tej ustawy, natomiast regulacja art. 145 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do skarg na decyzje lub postanowienie. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i z tego też powodu wydał rozstrzygnięcie o którym mowa w art. 149 § p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. nie został wskazany ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu, a błędnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Abstrahując od powyższego wskazać należy, że zasadniczy spór dotyczył w sprawie tego, czy organ może nie wydawać Skarżącemu zaświadczenia o uiszczeniu przez niego opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a to z uwagi na to, że Skarżący zalega z opłatami przekształceniowymi za lata 2019-2024. Odpowiedz na powyższe pytanie miała bowiem kluczowe znaczenie dla oceny przez Sąd I instancji, czy Prezydent pozostaje w bezczynności, czy też nie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaleganie przez Skarżącego z opłatami za ww. lata nie jest przeszkodą do wydania Skarżącemu zaświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 9 ustawy przekształceniowej, która wynikałaby z jakichkolwiek przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, bowiem, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 4 ustawy przekształceniowej został wydane Skarżącemu 3 października 2024 r. Zaświadczenie to zawierało informacje o obowiązku wnoszenia opłat za lata 2019, 2020 i kolejne w wysokości 490 zł/rok. Z akt sprawy wynika także, że Skarżący pismem z 29 października 2024 r. zgłosił zamiar uiszczenia opłaty jednorazowej i została ona ustalona w informacji z 16 stycznia 2025 r., w której określono ją (po uwzględnieniu bonifikaty) na poziomie 2744 złotych, przy czym opłata ta została określona tylko na przyszłość - tzn. za lata 2025-2038. Jak wynika z załączonego do akt dowodu w postaci zlecenia przelewu bankowego, jednorazową opłatę Skarżący uiścił 11 marca 2025 r. i jest to również okoliczność bezsporna. Niesporne jest również to, że Skarżący nie uiścił opłat przekształceniowych za lata 2019-2024, które to opłaty zostały ustalone przez organ przed złożeniem przez Skarżącego wniosku o zamiarze uiszczenia opłaty jednorazowej i przed ustaleniem jej wysokości w informacji organu z 16 stycznia 2025 r. W tym miejscu przypomnieć należy, że według art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z § 2 tego przepisu wynika, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Stosownie zaś do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu administracji można mówić wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, tylko brak ich podjęcia w określonej formie i w określonym terminie. Przy czym wniesienie tej skargi jest dopuszczalne nie tylko wtedy, gdy organ nie dotrzymuje terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, lecz także wówczas, gdy odmawia wydania aktu pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 97 i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie natomiast z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W art. 8 § 1 k.p.a. przewidziano, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając powyższe na względzie przypomnieć należy, że zgodnie art. 7 ust. 7 ustawy przekształceniowej właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 9 ustawy przekształceniowej, po wniesieniu wszystkich opłat albo opłaty jednorazowej właściwy organ wydaje z urzędu, w terminie 30 dni od dnia wniesienia opłat albo opłaty jednorazowej, zaświadczenie o wniesieniu opłat albo opłaty jednorazowej, które właściciel gruntu załącza do wniosku o wykreślenie w dziale III księgi wieczystej wpisu roszczenia o opłatę. Zgodzić się, zatem należy, z Sądem I instancji, że w treści powołanego przepisu ustawodawca posłużył się spójnikiem "albo", który w tekstach prawnych powszechnie i zgodnie traktowany jako ustanawiający tzw. alternatywę rozłączną. Oznacza to więc, że jeśli opłata jednorazowa została uiszczona, to obowiązkiem organu jest wydanie stosownego zaświadczenia. Oczekiwanie przez organ spełnienia innych wymogów - tak jak uregulowania należności za lata poprzedzające wydanie zaświadczenia o przekształceniu - nie znajduje żadnych podstaw prawnych. W niniejszej sprawie Skarżący spełnił przesłankę ustawową do wydaniu mu z urzędu zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej, bowiem tak jak już wspomniano 11 marca 2025 r. uiścił jednorazową opłatę przekształceniową w kwocie wskazanej mu przez organ, tj. 2744 złotych. Opłata ta został ustalona przez organ w informacji z 16 stycznia 2025 r. i zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 7 ustawy przekształceniowej prawidłowo obejmuje ona lata 2025-2038, które to lata stanowią liczbę lat pozostały do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6. Prawidłowo też w informacji tej organ nie wskazał lat 2019-2024, gdyż są to już lata minione. W rezultacie w realiach niniejszej sprawy Prezydentowi należy przypisać bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, na którego wydanie organ miał zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 9 ustawy przekształceniowej - 30 dni. Od dnia uiszczenia przez Skarżącego tej opłaty 11 marca 2025 r. do dnia wniesienia przez niego ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność oraz skargi kasacyjnej, sprawa nie została, bowiem załatwiona. W związku z powyższym za zupełnie niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a to art. 7 ust. 9 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. Końcowo dodać należy, że organ wobec stwierdzenia zalegania przez Skarżącego z opłatami przekształceniowymi powinien rozważyć zastosowanie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2026 r., poz. 268). Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.