I OSK 1759/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1127/18 o odrzuceniu skargi K.B. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie powiadomienia o prowadzeniu konsultacji społecznych postanawia oddalić skargę kasacyjną.

K.B. pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na działania Prezydenta Miasta [...], polegające na naruszeniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1023 ze zm.), poprzez nieumieszczenie stosownego obwieszczenia o rozpoczęciu konsultacji społecznych. Skarżący wskazał, że w przypadku konsultacji społecznych dotyczących Gminnego Programu Rewitalizacji dla Miasta [...] obwieszczenie znalazło się tylko w internecie, natomiast zabrakło pierwszego przypadku wskazanego w w/w przepisie. W jego ocenie niewystarczające jest podanie informacji wyłącznie na stronach internetowych oraz umieszczenie ogłoszenia w jednej z gazet lokalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1127/18 odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn (innych niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5a) jej wniesienie jest niedopuszczalne. Przez dopuszczalność skargi sensu stricto należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, tj. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe, tj. określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Wskazał, że z przepisów art. 1 i art. 2 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Następnie Sąd pierwszej instancji powołał treść art. 3 § 2, 2a i 3 P.p.s.a., które określają, jakie rodzaje działalności administracji publicznej podlegają kognicji sądów administracyjnych. Podkreślił, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy polegająca na powiadomieniu o prowadzeniu konsultacji społecznych. Stwierdził, że powiadomienie takie nie przybiera postaci decyzji, ani też postanowienia, nie jest więc zaskarżalne na mocy art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Należy zatem rozważyć, czy powiadomienie o prowadzeniu konsultacji społecznych jest aktem lub czynnością podlegającym kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, inny akt lub czynność, o których mowa w tym przepisie, aby mogły podlegać kognicji sądu administracyjnego, powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową) a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 194/12). W ocenie Sądu pierwszej instancji, powiadomienie o prowadzeniu konsultacji społecznych nie przesądza o treści uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu i ma charakter czynności technicznej, co oznacza, iż nie mogło ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.B., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, podczas gdy wniesiona skarga jest dopuszczalna i nie zachodzi żadna z przesłanek do jej odrzucenia; 2) art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 w zw. z art. 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że zaskarżona czynność, a właściwie zaniechanie, Prezydenta Miasta [...] nie może stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego, co stało się przyczyną odrzucenia skargi, podczas gdy zaskarżona czynność stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jak również świadczy o bezczynności organu w zakresie realizacji ustawowych obowiązków; 3) art. 134 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie charakteru skargi wyłącznie w oparciu o oświadczenie strony, podczas gdy sąd był zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależytą konstrukcję uzasadnienia i nienależyte wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia, podczas gdy Sąd powinien dokładnie wyjaśnić podstawy rozstrzygnięcia w sposób jasny, logiczny, bez wewnętrznych sprzeczności i w sposób pozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia; 5) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odrzucenie skargi i nierozpoznanie sprawy w sposób merytoryczny wobec ewidentnego naruszenia procedury przez organ, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego prawa do sądu sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy, podczas gdy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i są zobowiązane do rozpoznania skarg na działania administracji publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, stwierdzając, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Rozstrzygnięcie zaskarżone w niniejszej sprawie jest tego rodzaju postanowieniem. Sąd w tym zakresie nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.) i występujący w sprawie problem prawny, rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi K.B. w niniejszej sprawie jest działanie Prezydenta Miasta [...], polegające na naruszeniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, poprzez nieumieszczenie stosownego obwieszczenia o rozpoczęciu konsultacji społecznych dotyczących Gminnego Programu Rewitalizacji dla Miasta [...]. Skarżący kwestionuje zatem czynność organu, polegającą na błędnym – w jego ocenie – dokonaniu w/w obwieszczenia. Wobec powyższego, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. jest niezasadny, bowiem przedmiotem tej sprawy nie była bezczynność Prezydenta Miasta [...]. Ponadto zaznaczyć należy, iż Sąd nie może domniemywać intencji skarżącego i decydować za niego, jakie było jego żądanie. Prawidłowo uznał, iż przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu, a zatem zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jest chybiony, gdyż Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy skarżone przez K.B. działanie Prezydenta Miasta [...] można zakwalifikować jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Należy wskazać, że w przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011). Szczególnego podkreślenia wymaga, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny czynności organu w zakresie prawidłowego obwieszczenia o rozpoczęciu konsultacji społecznych, uznał, że nie stanowi ona czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność ta nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, skarżący nie zaskarżył czynności urzeczywistniającej przysługujące mu uprawnienia wynikające z już istniejącego stosunku administracyjnego. Zaskarżył jedynie czynność polegającą na błędnym – jego zdaniem – dokonaniu obwieszczenia o rozpoczęciu konsultacji społecznych dotyczących Gminnego Programu Rewitalizacji dla Miasta [...], które i tak nie było skierowane do sfery jego indywidualnych praw i obowiązków, a zatem nie można twierdzić, że w tym zakresie nastąpiło władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarga K.B. nie podlega kognicji sądu administracyjnego i w konsekwencji jest niedopuszczalna. Wobec powyższego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jak również art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 1 § 1 P.u.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – należało uznać za niezasadne. Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym określającym wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie orzeczenia. Sąd drugiej instancji, rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany do kontroli jedynie zgodności uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wystarczające przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, a także w sposób jasny i logiczny wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. dlaczego skargę odrzucił. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżone postanowienie poddaje się kontroli instancyjnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).