I OSK 1757/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Brześć Kujawski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1262/14 w sprawie ze skargi Gminy Brześć Kujawski na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy Brześć Kujawski na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 21 stycznia 2015 r. oddalił skargę Gminy Brześć Kujawski na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] września 2014 r. w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] marca 2014 r. Starosta W., działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g i 5, art. 18 ust. 1, 1e i 3, art. 20b, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687), w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej: u.g.n.), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251, dalej: u.f.t.l.) oraz art. 104 i 107 k.p.a., ustalił odszkodowanie w kwocie 46.960 zł na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo W., za utracone prawo własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym P., gmina Brześć Kujawski oznaczonej geodezyjnie numerami działek [...] o łącznej powierzchni 0,1555 ha (1,555 m²), która na podstawie wcześniejszej decyzji Starosty przeszła z mocy prawa na własność Gminy Brześć Kujawski z dniem [...].09.2013 r. W pkt 2 decyzji organ powiększył ustalone odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Podmiotem zobowiązanym do wypłacenia z budżetu Gminy Brześć Kujawski łącznej kwoty [...] zł organ ustalił Burmistrza Gminy Brześć, który uczynić miał zadość temu obowiązkowi w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji. Od decyzji tej Burmistrz Brześcia Kujawskiego reprezentujący Gminę Brześć Kujawski odwołał się do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Decyzji zarzucił naruszenie art. 130 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687, dalej: u.s.z.d) poprzez błędne ustalenie odszkodowania. Ponadto strona skarżąca zarzuciła Staroście naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, dalej: rozporządzenie) poprzez błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że porównanie cen nieruchomości nabywanych z przeznaczeniem na realizacje inwestycji drogowych z cenami gruntów o przeznaczeniu leśnym z lokalnego rynku wskazuje, iż przeznaczenie na cele realizacji inwestycji drogowych wpływa na wzrost wartości nieruchomości. Dalej stwierdził, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono według alternatywnego przeznaczenia pod inwestycje drogowe – znalazła więc, w ocenie Wojewody, zastosowanie tzw. zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak również nie zawiera żadnych niejasności ani pomyłek, które negatywnie wpływałyby na jego wartość dowodową. Jego treść, w ocenie organu, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Zastrzeżeń Wojewody nie wzbudziła procedura obliczeniowa i poprawność wyniku końcowego – operat obejmuje, w ocenie organu, badanie rynków nieruchomości w przewidzianym przepisami prawa zakresie, uwzględnia stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który ustalono w oparciu o protokół przekazania nieruchomości, notatkę biegłego z wizji lokalnej oraz pisemne wyjaśnienia biegłego. W ocenie organu słusznie odstąpiono od określenia wartości służebności przesyłu, jako że ustanowiona została ona na działkach nieprzeznaczonych pod inwestycję. W ocenie organu odwoławczego nie było przesłanek, aby za podstawę wyceny biegły przyjął inne operaty szacunkowe dotyczące innych nieruchomości, dopuszczonych jako dowód w innych postępowaniach administracyjnych. Nie podzielił też zarzutów odwołujących się do wysokości cen za wykup gruntów pod drogi publiczne na terenie powiatu włocławskiego (według odwołującego się: od 6 do 13 zł/m²) i gminy Brześć Kujawski (od 6 do 8 zł/m²) – strona nie przestawiła żadnych dowodów potwierdzających fakt zawarcia transakcji na takich warunkach oraz nie wskazała cech, które upodabniałyby nieruchomość wycenianą w sprawie do nieruchomości będących przedmiotem takich transakcji. W konkluzji organ stwierdził, że odwołujący się nie sformułował racjonalnych, mających poparcie w faktach argumentów, na podstawie których można by kwestionować wiarygodność operatu; nie przedstawił również alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość przedmiotowej nieruchomości. Gmina Brześć Kujawski wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 130 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale, sposobu jej użytkowania i przeznaczenia oraz niewłaściwe oszacowanie jej wartości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za nieuzasadnioną, podzielając w całości stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania. Sąd wskazał, że na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. Dokonuje on wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2 cyt. art.). Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu - w szczególności § 36. Z przepisów tych wywieść należy, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości. Przy ustalaniu tej wartości bierze się pod uwagę istotne cechy nieruchomości i aktualne ceny nieruchomości podobnych w obrocie rynkowym. Ponadto zaś, w myśl prawa korzyści sformułowanego w art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli wartość nieruchomości określona według jej przeznaczenia na cel wywłaszczenia (przejęcia) byłaby wyższa od wartości określonej według aktualnego sposobu użytkowania, to w takiej sytuacji ustawodawca przyznaje osobom wywłaszczanym (których nieruchomość przejęto) prawo w postaci ustalenia odszkodowania na podstawie przeznaczenia nieruchomości, zgodnego z celem wywłaszczenia (przejęcia). Powyższe oznacza, że jeżeli w procesie wyceny rzeczoznawca ustali, iż większa jest wartość nieruchomości o przeznaczeniu określonym w decyzji wywłaszczeniowej (o przejęciu), aniżeli jej wartość według aktualnego sposobu użytkowania, to powinno się korzystnie dla strony, której pozbawia się nieruchomości, określić jej wartość według sposobu użytkowania wynikającego z planowanego (w decyzji o wywłaszczeniu/przejęciu) sposobu użytkowania. W konsekwencji, sporządzając operat szacunkowy, jeżeli rzeczoznawca stosuje podejście porównawcze, bez względu na to, czy posłuży się metodą porównywania parami, czy korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2-4 rozporządzenia), zobowiązany jest objąć badaniem transakcje dotyczące nieruchomości, których sposób użytkowania odpowiada sposobowi użytkowania określonemu w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu). W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca w sporządzonym dla potrzeb postępowania operacie majątkowym określił wartość rynkową nieruchomości przyjmując do porównania rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Powyższe powoduje, że operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwe dobory transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 ww rozporządzenia. Z uwagi na fakt, iż wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie leśnym, Sąd uznał za prawidłowe zastosowanie przez organ tzw. "zasady korzyści''. Biegły objął analizą rynek nieruchomości gruntowych nabywanych pod inwestycje drogowe w roku 2011-2013 na terenie powiatu włocławskiego. Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Szacując wartość rynkową gruntu rzeczoznawca określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości tj.: lokalizację, dojazd oraz sąsiedztwo, przeznaczenie gruntów przyległych oraz kategorię inwestycji drogowej, na jaką jest nabywana nieruchomość. Następnie dokonano korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące. Sąd za istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznał, że przepis art. 134 ust. 3 u.g.n. określa, iż wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Podzielił zatem stanowisko organu odwoławczego, iż trafnie rzeczoznawca majątkowy przy sporządzeniu operatu szacunkowego do porównań przyjął nieruchomości nabywane na cele drogowe zważywszy, że jak ustalił biegły, cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie zwiększa wartość nieruchomości. Tak więc Sąd uznał, że w tej sprawie organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, prawidłowo oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego, uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ponadto Sąd podkreślił, że strona skarżąca nie przedłożyła własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., kwestionującej jego poprawność. W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego Sąd uznał za chybione. Zdaniem Sądu, rozpatrując sprawę organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. Zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowo ustalonym całokształcie sprawy w toku rzetelnie prowadzonego postępowania oraz prawidłowo zastosowanych przepisach prawa. Organ nie uchybił także postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, organ odniósł się także do wszystkich zarzutów podniesionych we wniesionym odwołaniu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu logicznie wywiódł argumenty, które w jego ocenie świadczą o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina Brześć Kujawski podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mających wpływ na wynik sprawy okoliczności i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkujące przyjęciem zwiększonej wartości nieruchomości i ustaleniem odszkodowania w zawyżonej wysokości; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 154 ust.1 u.g.n. w zw. z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieuwzględnienie stanu nieruchomości w dacie wydania decyzji o podziale, sposobu jej użytkowania i przeznaczenia i niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na stwierdzeniu, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny prawnej okoliczności faktycznych przedstawionej sprawy pomijając, iż wysokość ustalonego odszkodowania jest znacznie zawyżona i nie odzwierciedla wartości rynkowej nieruchomości. Jak podkreślono, przedmiotem oceny były w rzeczywistości nieruchomości o przeznaczeniu leśnym, w znacznym stopniu zadrzewione. Nie zgodzono się również ze stwierdzeniem, jakoby Gmina nie przedstawiła racjonalnych merytorycznie uzasadnionych argumentów, które poddawałyby w wątpliwość ocenę wiarygodności sporządzonego operatu. Uznając powyższe za nieusprawiedliwione należy przede wszystkim podkreślić, że powołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w ust. 1 jako zasadę przyjmuje, iż wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości uwzględniająca w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W ust. 3 i 4 tego artykułu przewidziano tzw. zasadę korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. W art. 154 ust. 1 u.g.n. zastrzeżono natomiast, że uprawnionym do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości jest rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przepisach wykonawczych do tej ustawy, tj. w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjęto, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się uwzględniając stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji m.in. o ustaleniu lokalizacji drogi. Kluczowy w rozpoznawanej sprawie jest jednakże § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, który określa wyjątek od ustanowionej w ust. 1 reguły. W myśl tego przepisu (zd. pierwsze), w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, iż ustalając wartość rynkową przejętych pod drogi nieruchomości w pierwszej kolejności należy uwzględnić transakcje nieruchomościami drogowymi, tj. zarówno takimi, które przeznaczone są na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak i takimi, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie działki podlegające ocenie objęte były zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]". Nie budzi zatem wątpliwości, że dla ustalenia wartości odszkodowania za nieruchomość przejmowaną pod tę inwestycję należało wykorzystać dane dotyczące transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, co wynika z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Powyższe świadczy o braku usprawiedliwienia dla podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Odmawiając słuszności podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisów postępowania nie sposób przyjąć za skargą kasacyjną, że Sąd I instancji pominął w swej ocenie, iż podlegająca kontroli sądowej decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uznając za prawidłową ocenę dokonaną przez Sąd I instancji należy zauważyć, iż decyzja ta została wydana po wnikliwym rozważeniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Dla oceny prawidłowości ustalenia odszkodowania na szczególną uwagę zasługuje operat szacunkowy, jakim dysponował organ, w którym dokonanie oceny wartości rynkowej nieruchomości nastąpiło przy uwzględnieniu dokumentacji planistycznej Gminy, informacji o cenach transakcyjnych na lokalnym rynku nieruchomości wywodzącej się z aktów notarialnych, bazy własnej rzeczoznawcy oraz informacji uzyskanych w agencjach nieruchomości. Odwołanie się zatem przez Gminę do bliżej niesprecyzowanych przypadków wyceny nieruchomości w podobnych przypadkach, nie mogło podważyć ustaleń rzeczoznawcy. W świetle powyższego nie sposób uznać, by wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.