I OSK 175/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 849/15 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 849/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi M. D. - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent [...] wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] (obecnie [...]) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...], położonego w mieście [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], wykazanego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], będącej własnością J. i M. D. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust.1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, dalej, jako: "ustawa z 1998 r."), stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Gminę [...] własności ww. gruntu. Organ wskazał, że ul. [...], według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., była drogą gruntową ulepszoną, która podlegała konserwacji, polegającej na profilowaniu z wałowaniem. Po stronie północnej występowało jednostronne oświetlenie rtęciowe, a na odcinku od ul. [...] - jednostronny chodnik z płyt betonowych o szerokości [...] metrów, zaś po stronie południowej były słupy elektroenergetyczne i telefoniczne, w ulicy istniał gazociąg, a w 1996 r. wybudowano wodociąg. Ponadto zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa stołecznego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) na dzień [...] grudnia 1998 r. ul. [...] na całej długości od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] była zaliczona do kategorii dróg publicznych. Potwierdzają to następujące dokumenty: szkic ustalenia granic pasa drogowego według stanu władania na dzień 31 grudnia 1998 r., pismo Naczelnika Wydziału Infrastruktury dla [...] z dnia [...] 31 marca 2008 r., protokoły odbioru robót – profilowanie z wałowaniem, ul. [...] w W. z dnia [...] października 1996 r., wypis i wyrys z rejestru gruntów według stanu z dnia [...] czerwca 2014 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. D. podnosząc, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną, a co za tym idzie nie pozostawała w tym czasie we władaniu Gminy [...]. Odwołująca się wskazał, że zarówno w 1998 r., jak i w 2005 r. na części nieruchomości rzekomo zajętej pod drogę publiczną znajdowała się podmurówka betonowa pod ogrodzenie, urządzony był trawnik i wjazd do garażu z kostki brukowej. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że działka [...] (wydzielona z działki nr [...]) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność M. i J. małżonków D., a zatem w tym dniu stanowiła własność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2014 r., Rep. A nr [...] wynika, że spadek po zmarłym dnia [...] marca 2014 r. J. D. nabyli: M. D., R. D. i R. D. Organ wskazał również, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 1998 r. dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Na fakt zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) Minister wskazał mapę sytuacyjną nieruchomości zgodnej z wykazem powierzchni zajętej pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2007 r. pod nr [...], a także znajdujący się w aktach sprawy protokół ustalenia granic pasa drogowego według faktycznego stanu władania na dzień 31 grudnia 1998 r. Wyjaśnił, że powyższe dokumenty potwierdzają, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej – ul. [...] w W. Wskazał także, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r., jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacje, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Organ odnosząc się do władania publicznoprawnego nad sporną częścią nieruchomości zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. wskazał, że w aktach sprawy znajdują się protokoły odbioru robót z dnia [...] października 1996 r., z dnia [...] maja 1997 r., z dnia [...] listopada 1997 r. i z dnia [...] kwietnia 1998 r. polegających na profilowaniu z wałowaniem, które były wykonywane m.in. na ul. [...]. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że wskazane powyżej okoliczności uzasadniają konieczność stwierdzenia nabycia przez gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr. [...] o powierzchni [...]ha. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. D. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, a także dodatkowo zauważył, iż mapa sytuacyjna nieruchomości sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentacje geodezyjną, przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Ponadto, zdaniem organu, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałoby, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na spornej działce wybudowane było ogrodzenie, a zatem brak jest podstaw do kwestionowania mapy sporządzonej przez geodetę – podmiot posiadający wiedze specjalistyczną w zakresie geodezji i kartografii. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę uwzględnił. Podniósł, że w postępowaniu doszło do naruszenia zarówno przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a) jak i naruszenia prawa materialnego (art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r.), które miało wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."). Przytaczając treść art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. i przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów, Sąd podniósł, że w sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] (wydzielona z działki [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych – M. i J. małżonków D. Oznacza to, że pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. została spełniona, gdyż właścicielem nieruchomości nie był ani Skarb Państwa ani też jednostka samorządu terytorialnego. Bezsporne w sprawie jest też to, że ulica [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną, na mocy uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy słusznie skarżąca zarzuca, że organy bezzasadnie uznały , iż spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. w zakresie dotyczącym zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. oraz pozostawienia tej nieruchomości we władaniu podmiotu publicznoprawnego. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy zebrane w sprawie materiały nie pozwalają w sposób wystarczający i przekonujący postawić tezy o spełnianiu ww. przesłanek, jak to uczyniły organy obu instancji. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, spełnienie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organ ustalił na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. Jako zasadniczy dowód przywołana została mapa sytuacyjna nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzona przez uprawionego geodetę i przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2007 r. pod nr [...], która wskazuje, że działka [...] (wydzielona z działki [...]) zajęta jest pod drogę publiczną ul. [...] w W., a stan faktyczny ustalony został zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Kolejnym dowodem potwierdzającym zajęcie nieruchomości pod drogę, jest wg organów, protokół ustalenia granic pasa drogowego według faktycznego stanu władania na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu, z powołanych dokumentów nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości fakt zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Mapa z dnia [...] grudnia 2006 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2007 r., zdaniem Sądu została sporządzona dla potrzeb realizacji inwestycji drogowej w postaci ul. [...]. Obrazuje ona przebieg i granice całej drogi wraz z fragmentami kolejnych działek, których stan prawny podlegał regulacji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. Umieszczona na tej mapie adnotacja uprawnionego geodety informująca, że została ona sporządzona "według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r." nie znajduje potwierdzenia w jakimkolwiek innym materiale dowodowym sprawy. Nie wiadomo także jakie dokumenty geodezyjne pozwoliły na dokonanie powyższej konkluzji. Dla wykazania zaś stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. nie jest wystarczające opatrzenie przedmiotowej mapy tytułem "Mapę niniejszą wykonano w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późniejszymi zmianami)". W ocenie Sądu, odwołanie się w tytule ww. mapy do art. 73 ustawy z 1998 r. nie stanowi bowiem, w sposób nie budzący wątpliwości, że mapa ta obrazuje stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto skarżąca oraz jej syn R. D. w toku postępowania administracyjnego kwestionowali stanowisko organów w zakresie zajęcia działki [...] na pas drogowy przedstawiając na tę okoliczność stosowne oświadczenia i dowody. W szczególności organy nie odniosły się do przedstawionych zdjęć satelitarnych przedmiotowej nieruchomości wykonanych w 2005 r., których obraz według skarżącej, odpowiada stanowi nieruchomości również w dniu 31 grudnia 1998 r. Organy administracji pozostawiły bez rozpoznania zarzuty zawarte w pismach procesowych M. D., że zarówno w 1998 r. jak i w 2005 r., w którym sporządzono ww. zdjęcia na objętej sporem nieruchomości znajdowała się podmurówka betonowa pod ogrodzenie, urządzony był także trawnik i wjazd do garażu z kostki brukowej, a tym samym nie można uznać, jak to uczyniły organy orzekające w sprawie, że działka [...]była zajęta pod drogę publiczną. Organy obu instancji w żadnej z wydanych przez siebie decyzji nie odniosły się do tych twierdzeń. Jedynie w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałoby, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na spornej działce wybudowane było ogrodzenie. Tymczasem wydając zaskarżone decyzje organy administracji powinny wyjaśnić czy stan nieruchomości widniejący na załączonym do akt zdjęciu lotniczym z 2005 r. rzeczywiście dokumentuje istnienie na nie podmurówki , a ponadto (co jest istotne w sprawie) czy identyczny stan faktyczny istniał w dniu 31 grudnia 1998 r. W odniesieniu do wskazanego wyżej twierdzenia skarżącej, w ocenie Sądu organy orzekające w sprawie powinny zważyć, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wykonanie ogrodzenia z podmurówką od strony ulicy wymaga zgody w formie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego starostwa. Okoliczność ta w odniesieniu do nieruchomości skarżącej powinna być przez organy stosownie wyjaśniona jako, że ma istotny wpływ na ocenę zgłoszonego przez nią zarzutu. W przypadku pozytywnego potwierdzenia, organy powinny uzupełnić materiał dowodowy o odpowiednie dokumenty, z których wynikałaby data zgłoszenia budowy ogrodzenia, jego wybudowania oraz szczegółowego położenia. W związku z powyższym organy powinny jednoznacznie wyjaśnić, czy stan nieruchomość według mapy lotniczej na zdjęciu z 2005 r., rzeczywiście dokumentuje istnienie na niej podmurówki i podjazdu, a także, czy taki stan faktyczny istniał w dniu 31 grudnia 1998 r., a ponadto dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń w przedmiocie zobrazowania stanu faktycznego nieruchomości na mapie prawnej w dniu 31 grudnia 1998 r. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Minister Infrastruktury i Budownictwa i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę oraz władania publicznoprawnego, wskutek czego Sąd błędnie ocenił, że nie udowodniono spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie; 2. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie i zgromadzone dowody nie wykazały łącznego zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, w tym przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego, zarzucając organowi brak ustalenia stanu faktycznego działki nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do przyjęcia spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. tj. zajęcia nieruchomości pod drogę oraz władania publicznoprawnego, a tym samym do wydania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r.; c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentowi urzędowemu jakim jest mapa sytuacyjna nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2007 r. pod nr [...]; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. poprzez przyjęcie, że wskazane przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; e. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności decyzji organów tj. w sposób niezgodny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że działka nr [...] zajęta była pod drogę publiczną (grunt znajdował się w pasie drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych). Mapa sytuacyjna nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. Geodeta sporządza dokumenty z należytą starannością, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Osoba posiadająca uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, może na podstawie dokumentów znajdujących się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym, odtworzyć faktyczny stan przebiegu granic danego ciągu komunikacyjnego według stanu na określoną datę, którą w tym przypadku będzie [...] grudnia 1998 r. Organ wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nie istniała jeszcze działka nr [...], a zatem próżno szukać dokumentacji geodezyjnej, które będzie uwzględniała sporną działkę. W ocenie organu w aktach brak jest dowodów mogących zmienić ocenę ww. mapy. Nadto organ podniósł, że zdjęcie lotnicze nie przedstawia granic nieruchomości i nie może stanowić dowodu, iż znajdujące się ogrodzenie bądź jego cień znajduje się faktycznie w granicach nieruchomości drogowej, przedstawionej na mapie. Dalej podano, iż organy w sposób wystarczający wyjaśniły spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego. Zarządca drogi podejmował bowiem działania zmierzające do utrzymania w należytym stanie drogi publicznej w pasie, w której leży działka nr [...], poprzez dokonywanie czynności faktycznych polegających m. in. na konserwacji drogi, co znajduje potwierdzenie w dokumentach z akt sprawy. W ocenie Ministra postępowanie dowodowe w tej sprawie zostało przeprowadzone przez organy obu instancji w sposób prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która jednak nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zaskarżony wyrok w świetle okoliczności motywujących Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., doszedł do przekonania, że są one usprawiedliwione. Zdaniem Sądu Odwoławczego, zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy (art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) w istocie nie przekonuje w pełni do podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei stosowanie do art. 77 § k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, gdyż ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zakres stanu faktycznego wymagającego dokładnego wyjaśnienia w celu załatwienia sprawy (tez dowodowych) zgodnie z ww. przepisami jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. A zatem to normy materialnoprawne wyznaczają, jakie okoliczności muszą być zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to ma doprowadzić do zastosowania lub wykluczenia zastosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W tej sprawie, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast "władanie" oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne zajęły grunt pod drogę i czy wykonywały względem niej czynności właścicielskie, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000r., sygn. akt P 5/99). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w tej sprawie sporny jest nadal zakres zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz władztwo publicznoprawne nad tą nieruchomością przed dniem 1 stycznia 1999 r. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, iż oparcie kluczowych dla sprawy ustaleń o mapę sytuacyjną nieruchomości, sporządzoną przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2007 r. pod nr [...] oraz protokół ustalenia granic pasa drogowego według faktycznego stanu władania na dzień 31 grudnia 1998 r., było niewystarczające. Argumentacja Sądu I instancji jest w tym zakresie przekonywująca. Organ nie poczynił wystarczających ustaleń w omawianym zakresie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Zarówno Wojewoda, jak i Minister winni byli odnieść się do zarzutów strony skarżącej formułowanych w toku postępowania administracyjnego, wyjaśnić sporne kwestie, w szczególności dokonać ustaleń stanu faktycznego nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. biorąc pod uwagę również przedstawione przez skarżącą dowody i oświadczenia. Trafnie nadto zwrócił uwagę Sąd I instancji, że wykonanie ogrodzenia z podmurówką od strony ulicy wymaga zgody w formie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego starostwa. A zatem uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty, z których wynikałaby data zgłoszenia budowy ogrodzenia, jego wybudowania oraz szczegółowego położenia, w istocie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dopiero po zbadaniu tych kwestii i wyjaśnieniu dlaczego organ pewnym dowodom dał wiarę, a innym odmówił wiarygodności, możliwe będzie wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] (obecnie [...]) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...], położonego w mieście [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], wykazanego jako działka nr [...]o powierzchni [...]ha z obrębu [...], będącej własnością J. i M. D. Zauważyć także należy, iż z prawidłowym ustaleniem zakresu zajęcia spornej działki pod drogę wiąże się ustalenie sprawowania władztwa nad nieruchomością. Nie można bowiem prawidłowo ocenić czy na danej nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, sprawowane było władztwo publiczne, w sytuacji, gdy nie rozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślić jeszcze raz trzeba, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej poprzedzone musi być wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym i ustaleniem stanu faktycznego danej sprawy, tym bardziej gdy skutkiem wydanej decyzji ma być odjęcie prawa własności. Oczywiście wyrok niniejszy nie oznacza pozbawienia organu możliwości wydania w tej sprawie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...]ha, obręb [...], jednakże decyzja taka musi być poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.