I OSK 1749/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichowst-Durchowska Protokolant st. asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 121/17 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 121/17 oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 punkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 627), Prezydent Miasta G. skierował M. Z., posiadającą prawo jazdy kat. B, na badania psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że skierowanie na badania psychologiczne jest następstwem wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. zawierającego informację, że M. Z. naruszyła przepisy ruchu drogowego uzyskując łącznie 25 punktów karnych. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu M. Z. podniosła, że organ pierwszej instancji całkowicie zaniechał zbadania je argumentacji, iż nie można stwierdzić, aby w okresie od dnia 2 kwietnia 2014 r. do dnia 22 marca 2015 r. popełniła wykroczenia skutkujące naliczeniem 25 punktów karnych albowiem wykroczenie z dnia 3 września 2014 r. skutkujące nałożeniem 4 punktów karnych zostało prawomocnie osądzone dopiero wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] września 2015 r. wydanym w sprawie o sygnaturze [...]. Ponadto wyrokiem tym nie nałożono na odwołującą żadnych punktów karnych a jedynie karę grzywny. Ewentualne punkty karne stały się ostateczne dopiero z dniem uprawomocnienia się powyższego orzeczenia. Wcześniej punkty te miały charakter co najwyżej tymczasowy i jako takie nie powinny być podstawą kierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Tym samym obciążanie odwołującej się punktami z tytułu jednego wykroczenia przez okres ponad dwóch lat jest niezasadne i jako takie narusza art. 99 ustawy o kierujących pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z wniosku złożonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wynikało, iż odwołująca otrzymała łącznie 25 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie 2 kwietnia 2014 r. – 22 marca 2015 r. Kolegium wyjaśniło, że skutek w postaci obligatoryjnego skierowania na badania psychologiczne wynika z art. 99 ust. 1 punkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Z uwagi na to, iż w przedmiotowej sprawie odwołująca przekroczyła 24 punkty za naruszenia przepisów ruchu drogowego, zasadnym było, w ocenie Kolegium, skierowanie odwołującej na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. Organ odwoławczy przywołując pogląd zaprezentowany w piśmie Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 14 kwietnia 2016 r. wskazał ponadto, że dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego istotne znaczenie ma data naruszenia (naruszeń) przepisów, a nie data dokonania przez organ rejestrujący wpisu takiego naruszenia czy też data przekwalifikowania punktów z tymczasowych na ostateczne. W związku z faktem, że jedynie Policja dokonuje wpisów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego starosta jak i samorządowe kolegium odwoławcze nie ma uprawnień do badania prawidłowości wpisów w zakresie ilości punktów karnych. Organy administracji publicznej nie mają również uprawnień aby weryfikować naliczone punkty karne. Powyższą decyzję organu odwoławczego M. Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę działania organów w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 99 ust. 1 punkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Zgodnie ze wskazaną regulacją starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji w G. wnioskiem z dnia 31 grudnia 2015 r. wystąpił o skierowanie skarżącej na badania psychologiczne wobec przekroczenia przez nią 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Uzasadnieniem tego wniosku jest wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego, z którego wynika, że skarżąca w okresie 2 kwietnia 2014 r. – 22 marca 2015 r. sześciokrotnie naruszyła przepisy ruchu drogowego uzyskując łącznie 25 punktów karnych. Sąd I instancji podniósł, że organ, wydając na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji (w razie przekroczenia 24 punktów karnych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego), decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, nie ma uprawnienia do badania prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały określonemu kierowcy punkty karne. Takich uprawnień nie ma również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy od decyzji wydawanych w tych sprawach. Organy te wiąże tym samym wniosek komendanta Policji o skierowanie danego kierowcy na badania psychologiczne, jeśli w ewidencji wykazane jest, że kierowcy temu przypisano więcej niż 24 punkty karne. Ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Organ ten, co podkreślił Sąd I instancji, ma również kompetencję do usuwania punktów karnych. Mając na uwadze argumentację zawartą w skardze WSA w Gdańsku wskazał, że dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego datą istotną jest data naruszenia przepisów ruchu drogowego. Natomiast wpis punktów do ewidencji, będący konsekwencją naruszenia przepisów, ma jedynie charakter techniczny a data dokonania wpisu w żadnym wypadku nie ma wpływu na ustalanie rocznego terminu, po upływie którego wpisane do ewidencji punkty podlegają usunięciu. Jeśli chodzi o wpis tymczasowy do ewidencji, to również odnosi się on do naruszenia przepisów ruchu drogowego w konkretnej dacie. Sąd I instancji podkreślił, że zdarzeniem, z którym ustawodawca wiąże skutek w postaci skierowania na badania psychologiczne jest dopuszczenie się przez kierującego pojazdem naruszeń przepisów ruchu drogowego, skutkujące przekroczeniem liczby 24 punktów, niezależnie od daty wpisów dokonanych w ewidencji, nawet gdy nastąpiły one po upływie roku od dnia popełnienia naruszenia. Co istotne, nie wolno usuwać z ewidencji kierowców punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, jeżeli w ciągu roku od dnia naruszenia kierowca dopuścił się naruszeń, za które przypisana liczba punktów przekroczy 24 punktów. Istotna jest w związku z tym data naruszenia, które to zdarzenie musi mieć miejsce w okresie jednego roku od dnia pierwszego naruszenia, a nie data prawomocności rozstrzygnięcia wydanego w sprawie tego naruszenia, czy tym bardziej data wpisu punktów w ewidencji. Przyznanie więcej niż 24 punktów za wykroczenia drogowe, których dopuściła się skarżąca jako kierujący pojazdem w ciągu roku, wyklucza usunięcie tych punktów z ewidencji, niezależnie od daty wpisów dokonanych w ewidencji, nawet wówczas gdy wpisy nastąpiły po upływie roku od dnia popełnienia naruszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. Z. wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978, dalej jako: u.k.p.) w zw. z art. 99 ust. 1 pkt. 3 lit. b u.k.p. w zw. z art. 99 ust. 2 pkt. 2 u.k.p. a także w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi i jednoczesnym przyjęciu, że niezależnie od charakteru punktów karnych, tj. niezależnie od tego, że były one jedynie tymczasowo wpisane do ewidencji, organ pierwszej instancji miał nie tylko prawo ale i obowiązek skierować skarżącą na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, pomimo iż nie przekroczyła ona limitu punktów karnych, albowiem nie posiadał on uprawnień do badania prawidłowości naliczenia punktów karnych a jedynym organem wyłącznie uprawnionym do dokonywania wpisów w ewidencji jest organ Policji i żaden inny organ nie może przeprowadzić postępowania kontrolnego względem organu Policji, zaś wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w którym występuje on o skierowanie na badanie psychologiczne jest dla starosty wiążący i daje bezpośrednią podstawę do wydania decyzji na samej zasadzie art. 99 ust. 1 pkt. 3 lit. b u.k.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 P.p.s.a. stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 736, nb 5, 6). Jedyny zarzut postawiony w petitum skargi kasacyjnej, wymogu tego nie spełnia. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać "w zw. z art. 151 P.p.s.a.", regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r., I OSK 2383/14, Lex 1666121). Zaskarżona decyzja zapadła dnia 28 listopada 2016 r., zatem zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z "2017 r., poz. 978" [winno być "2016 r., poz. 627 ze zm."]) został skonstruowany niestarannie, bowiem wskazany jednolity tekst tej ustawy wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji. Powszechnie przyjmuje się, że sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wzorce kontroli w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że niniejszej sprawie organ miał podstawę do skierowania skarżącej na badania psychologiczne w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem, na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzja ta wydawana jest z urzędu na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Zastosowana konstrukcja przepisu – "starosta wydaje" wskazuje na zobligowanie organu do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie, w sytuacji zaistnienia okoliczności wskazanych w przepisie, a więc w przypadku wniosku innego organu, który stwierdził przekroczenie dopuszczalnej ilości punktów karnych za naruszenia przepisów prawa drogowego. Spełnienie tej przesłanki powoduje wystąpienie stanu faktycznego, który daje podstawy do nałożenia, w drodze decyzji, obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu. Należy w tym miejscu podkreślić, że przypisywanie punktów karnych w ewidencji prowadzonej na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. należy do organów Policji. Organy orzekające o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie są uprawnione do weryfikacji prawidłowości ich naliczenia. Stanowisko to jest ugruntowane w judykaturze, czego przykładem są orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten kierunek orzecznictwa. Uzasadnionym zatem jest pogląd, że starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy. Organy te po myśli art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b i ust. 2 pkt 2 u.k.p. wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Odmienne stanowisko mogłoby skutkować tym, że po pierwsze, nie byłoby żadnej pewności, ile punktów karnych zostało danemu kierowcy przyznane. Inna ich ilość wynikałaby z wpisów zawartych w ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji, a inna byłaby przyjmowana jako fakt w prowadzonym przez dany organ postępowaniu administracyjnym. Po drugie, taki stan rzeczy prowadziłby praktycznie do obejścia przepisów prawa, gdyż organ niebędący komendantem wojewódzkim Policji, prowadząc własne postępowanie dowodowe na okoliczność ilości naliczonych kierowcy punktów karnych, w ten sposób w rzeczywistości decydowałby o ich ilości. W rezultacie ewidencja policyjna stawałaby się całkowicie zbędną. Niezależnie od powyższego trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego istotne znaczenie ma data naruszenia (naruszeń) przepisów ruchu drogowego. Nie ma natomiast znaczenia data dokonania przez organ rejestracyjny wpisu tego naruszenia, czy też data przekwalifikowania punktów tymczasowych na ostateczne (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1013/10; z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 225/12; z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1084/12; z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1152/09). Jak stanowi § 4 ust 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu a przed wydaniem rozstrzygnięcia do ewidencji wprowadza się, niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, wpis tymczasowy, który staje się ostatecznym po stwierdzeniu naruszenia wyrokiem sadu (ust. 4 § 4 cyt. Rozp.). W świetle przytoczonych wyżej przepisów i utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska należy stwierdzić, że pozbawione racji jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, iż punkty za wykroczenie z 3 września 2014 r. były nieprawidłowo naliczone w okresie od 2 kwietnia 2014 r. do 22 marca 2015 r. powodując łącznie przekroczenie ilości 24 punktów. Punkty te prawidłowo zostały powiązane z datą 3 września 2014 r., bowiem to w tej dacie miało miejsce wykroczenie drogowe skutkujące nałożeniem 4 punktów karnych. Uprawomocnienie się orzeczenia w postaci wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] września 2015 r., którym skarżąca została uznana za winną popełnienia wykroczenia w dniu 3 września 2014 r. umożliwiło dokonanie odpowiednich zmian w ewidencji (przekwalifikowania punktów tymczasowych na ostateczne) co jest warunkiem koniecznym do wystąpienia przez właściwy organ Policji z wnioskiem, o którym mowa w art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Jak już wyżej wskazano, punkty wpisane jako tymczasowe, które wskutek wydania jednego z rozstrzygnięć wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., na mocy których stały się one wpisami ostatecznymi, ocenia się przez pryzmat daty popełnionego naruszenia, a nie wydania aktu je potwierdzającego w określonej dacie przeszłej. Rozstrzygnięcia takie mają charakter deklaratywny, a nie konstytutywny. Potwierdzają tylko wystąpienie określonego faktu w rzeczywistości. Jedynie w sytuacji wydania wyroku uniewinniającego zaszłyby podstawy do usunięcia wpisu tymczasowego. Podobnie bez wpływu na możliwość zaliczenia w spornym okresie punktów za wykroczenie z dnia 3 września 2014 r. pozostawał fakt, że za to wykroczenie opisanym powyżej wyrokiem skarżąca została skazana jedynie na karę grzywny. Wymierzenie skarżącej kary grzywny nie oznacza, iż punkty karne, naliczone jej za spowodowanie naruszenia zasad ruchu drogowego, zostały anulowane bądź skasowane. Postępowanie zakończone powyższym wyrokiem podlegało regulacji prawno-karnej, kara grzywny wymierzona została skarżącej za konkretne wykroczenie i postawała bez wpływu na istnienie punktów karnych, naliczonych na podstawie odrębnych przepisów. Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec braku naruszeń prawa procesowego i materialnego, Sąd I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 151 P.p.s.a., oddalając skargę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.