I OSK 1742/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 919/19 w sprawie ze skarg Miasta [...], F. S.A. z siedzibą w W. oraz Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz F. S.A. z siedzibą w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 29 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 919/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta [...], F.S.A. z siedzibą w W. oraz Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), zasądził od Komisji na rzecz skarżącego Miasta kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2), zasądził od Komisji na rzecz F.S.A. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3) oraz zasądził od Komisji na rzecz Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. solidarnie kwotę 765 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), tj.: 1) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99; zwanego dalej "Dekretem") poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na: a) przyjęciu, że warunkiem złożenia wniosku dekretowego, wymienionego w tych przepisach, przez właściciela nieruchomości warszawskiej nie było wykazanie przez tego właściciela (a nawet jego następcy prawnego) posiadania nieruchomości warszawskiej, w chwili złożenia wniosku dekretowego; b) przyjęciu, że termin "posiadanie" użyty przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 Dekretu został użyty w innym znaczeniu niż "posiadanie" w rozumieniu przepisów prawa cywilnego; c) przyjęciu, że przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 Dekretu została pominięta jako wymóg złożenia wniosku dekretowego i organ dekretowy nie był uprawniony do badania faktu posiadania, – podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów polega na przyjęciu, że: a) warunek "posiadania" nieruchomości warszawskiej w dniu złożenia wniosku dekretowego dotyczył zarówno dotychczasowych ("przeddekretowych") właścicieli nieruchomości, jak i ich następców prawnych, a tym samym zbadanie spełnienia tego warunku ma istotne znaczenie dla realizacji roszczeń dekretowych w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, b) posiadanie ma taki sam charakter w ujęciu art. 7 ust. 1 Dekretu, jak i prawa cywilnego i musi polegać na faktycznym (a nie domniemanym) wykonywaniu jakiejkolwiek formy władztwa nad rzeczą, co "przeddekretowy" właściciel lub jego następca prawny powinien wykazać; 2) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2267; zwanej dalej "ustawą o Komisji"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż ustalenie spełnienia przesłanki posiadania nie ma znaczenia prawnego, – podczas gdy przepisy art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji określają wprost przesłankę kwalifikowanej wady postępowania, która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a okoliczność "posiadania" gruntu zarówno przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskich, jak i ich następców prawnych mogła przekładać się na merytoryczny kształt rozstrzygnięcia i powinna być objęta postępowaniem dowodowym zmierzającym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu oraz art. 30 § 4 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez brak kontroli przez Sąd ważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] w ramach badania sprawy w głąb w myśl dyspozycji art. 135 p.p.s.a. i dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu oraz art. 30 § 4 k.p.a., w zakresie w jakim Sąd uznał, że dopuszczalne prawnie jest złożenie wniosku o zmianę decyzji reprywatyzacyjnej w trybie art. 155 k.p.a. przez podmiot, który na podstawie umowy w formie aktu notarialnego zawartej po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej nabył udziały w użytkowaniu wieczystym, a nie roszczenia o charakterze publicznoprawnym z art. 7 ust. 1 Dekretu, ponieważ te "roszczenia dekretowe" zostały przekształcone z momentem wydania pierwotnej decyzji reprywatyzacyjnej w ekspektatywę prawa użytkowania wieczystego, a tym samym wniosek o zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. został złożony po "skonsumowaniu" decyzji zmienianych, a także został złożony przez podmiot do tego nieuprawniony, bowiem roszczenia, które nabył 6 lat po wydaniu decyzji zmieniających nie mogły być przedmiotem administracyjnoprawnego postępowania dekretowego, a tym samym nie podlegały rozpatrzeniu w trybie administracyjnoprawnym, co powoduje, że podmiot ten nie powinien być traktowany jako następca prawny w postępowaniu administracyjnym w związku z brzmieniem art. 30 § 4 k.p.a., a naruszenie to Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu, badając legalność decyzji Komisji i potwierdzić niedopuszczalność zmiany decyzji reprywatyzacyjnej w trybie art. 155 k.p.a., a także uznać, że powyższe naruszenie prawa w postępowaniu przed Prezydentem [...] miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy o Komisji oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej przez Sąd polegające na stwierdzeniu, że zaniechanie przeprowadzenia przez Prezydenta miasta [...] postępowania dowodowego na okoliczność posiadania nieruchomości przez byłego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, a zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie nie stanowi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu, – podczas gdy okoliczność "posiadania" gruntu zarówno przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskich, jak i ich następców prawnych miała istotne znaczenie dla przedmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego i powinna być objęta postępowaniem dowodowym zmierzającym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a tym samym brak takiego ustalenia przez organ dekretowy powinien zostać potraktowany w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego przez Komisję jako podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej, a w związku z powyższym decyzja Komisji powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od uczestników na rzecz skarżącej kasacyjnie Komisji, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz Miasta zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżący Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Również skarżąca F.S.A. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] – [...] w W. nie zajął stanowiska w sprawie. Skarżąca kasacyjnie Komisja w piśmie datowanym na 19 sierpnia 2021 r. przedstawiła opinię językową prof. dr. hab. Jerzego Bralczyka z 29 stycznia 2020 r., stanowiącą załącznik do opinii prawnej autorstwa adw. Krzysztofa Szocika z 24 marca 2020 r. zat. "Analiza dotycząca przesłanki posiadania w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy", wnosząc o potraktowanie jej jako rozwinięcie stanowiska w sprawie. Spółka F.S.A. oraz skarżący Z.D., W.C., A.W., I.K. i M.W. w pismach datowanych na 10 grudnia 2021 r. odnieśli się do ww. opinii. W piśmie datowanym na 12 maja 2023 r. spółka F. sp. z o.o. z siedzibą w W. poinformowała o przekształceniu spółki F.S.A. z siedzibą w W. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. W piśmie datowanym na 2 kwietnia 2024 r. spółka F. sp. z o.o. przedstawiła stanowisko w sprawie. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Komisji na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. cofnął zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach oznaczonych powyżej jako punkty I.1 i 2 oraz II petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy rozważyć, czy jest dopuszczalne cofnięcie części zarzutów skargi kasacyjnej, a jeżeli tak, to jaki skutek procesowy wywołuje taka czynność procesowa. Jest to tym bardziej istotne, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, a te są wyznaczone przez podane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego i procesowego. Rozstrzygając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że cofnięcie części zarzutów skargi kasacyjnej jest dopuszczalne, skoro bowiem dopuszczalne jest w świetle przepisów art. 60 w związku z art. 193 p.p.s.a. cofnięcie skargi kasacyjnej, to tym bardziej dopuszczalne jest cofnięcie części jej zarzutów. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. U podstaw zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej leży przekonanie, że Sąd I instancji był zobligowany do kontroli decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] w ramach badania sprawy w głąb w myśl dyspozycji art. 135 p.p.s.a., wobec czego Sąd nie przeprowadzając kontroli tej decyzji dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu oraz art. 30 § 4 k.p.a., ponieważ w ocenie strony skarżącej kasacyjnie ww. decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. oraz Dekretu. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że kontrola legalności decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., musi być powiązana z kontrolą decyzji "pierwotnej" (decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. nr [...]). Sąd I instancji powinien dokonać takiej kontroli z urzędu w ramach zakresu kontroli określonego w art. 135 p.p.s.a. Powyższe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie może być uznane za prawidłowe. Przede wszystkim należy przywołać pogląd, że spełnienie przesłanki "niezbędności", o której mowa w art. 135 p.p.s.a., następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007/4, s. 39). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można natomiast mówić o "niezbędności" przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. nr [...], zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. nr [...]. Decyzja z 2014 r. stała się bowiem przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 916/19. Notabene wyroki w obu tych sprawach zostały wydane w tym samym dniu przez ten sam skład orzekający. Przywołać należy również prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18). Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Skoro nie było podstaw do przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] w ramach badania sprawy w głąb w myśl dyspozycji art. 135 p.p.s.a., to nie mogą być uznane za zasadne odnoszące się do decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu oraz art. 30 § 4 k.p.a. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.