I OSK 1741/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1842/22 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1842/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. L. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 133 § 1 zdanie pierwsze in initio p.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 170 i 171 p.p.s.a, polegające na pominięciu przy ocenie skutków prawnych prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2019 roku, sygn. akt I SA/Wa 619/19, mocą którego została stwierdzona nieważność ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 roku, nr [...] - istotnej części akt sprawy w postaci: a. zmiany przez Skarżącą 9 lutego 2005 roku zakresu wniosku inicjującego postępowanie o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia przez wskazanie, iż dokonanie legalności orzeczenia wywłaszczeń owego z 29 grudnia 1953 roku winno nastąpić wyłącznie w odniesieniu do parceli nr [...] o powierzchni 1.67,80 ha, która - w wyniku zniesienia współwłasności dokonanego prawomocnym postanowieniem Sądu Grodzkiego w P. z dnia 9 października 1948 roku, sygn. akt III Ns 354/47 - przypadła na wyłączną własność M.W., poprzedniczce prawnej Skarżącej, oraz b. na pominięciu uzasadnienia ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 roku, obejmującego swym zakresem wyłącznie właścicielkę działki nr [...] - skutkiem czego jawi się jako oczywiście nieuprawnione stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2019 roku, sygn. akt I SA/Wa 619/19, stwierdzającym nieważność decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 roku, nr [...], jakoby decyzja ta została skierowana do osób, które w dniu jej wydania nie żyły, podczas gdy stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. powyższej decyzji była wyłącznie Skarżąca, będąca właścicielką wywłaszczonej parceli (działki) nr [...], a nie współwłaściciele parceli (działek) nr [...] i [...], wskazanych w skardze R. C., którego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 kwietnia 2019 roku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze skargą Skarżącej. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), określanej dalej jako ustawa nowelizująca, będące wynikiem nieuprawnionego przyjęcia, że ostateczna decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. ostała się w obrocie prawnym, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2019 roku, sygn. akt I SA/Wa 619/19 - stwierdził jej nieważność, co oznacza, że " tym samym sprawa wróciła ponownie do postępowania odwoławczego i ostateczne jej zakończenie nastąpiło z mocy obecnie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] czerwca 2022 roku", podczas gdy z motywów prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2019 roku, sygn. akt I SA/Wa 619/19, wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2018 roku nie obejmowało swym zakresem parceli nr [...], której jedyną właścicielką, a więc stroną, do której skierowana była decyzja z [...] maja 2018 roku była Skarżąca. Zatem, w odniesieniu do Skarżącej nieuprawnione jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 roku kwestionujące fakt, że ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego nastąpiło przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Poznania wykonujący zadania za zakresu administracji rządowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Orzeczeniem z 29 grudnia 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu (Prezydium) wywłaszczono m.in. nieruchomość położoną w P. między ulicami D., P. i [...], zapisaną w księdze wieczystej P., t. [...], wykaz nr [...], ciąg dalszy KW [...], obejmującą parcele nr [...] i nr [...], o powierzchni 38630 m2, stanowiące współwłasność W. L., I. C., K. M., M. W., K. C., A. C., J.H., A. C., M. C., C. C., A. C. i A. S. (pkt 6b orzeczenia). Skarżąca wnioskiem z 17 stycznia 2005 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości wskazanej w pkt 6b cytowanej decyzji, to jest w zakresie dotyczącym parcel nr [...] i [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Minister Rozwoju i Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1953 r. w części wyżej opisanej. Skarżąca oraz R. C. (syn C.), Z. C., R. C., R. P. i K.C., A. L. i E. K. – wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Z treści opinii geodezyjnej 1 lipca 2016 r. wynika, że wywłaszczone parcele nr [...] i nr [...] weszły w skład nowych parcel - oznaczonych na planie mierniczego przysięgłego T. M. z [...] listopada 1948 r. L.dz. zam. [...] - nr [...] (część o pow. 15360 m²), nr [...] (część o pow. 16780 m2) i nr [...] (część o pow. 6490 m2). Decyzją z [...] maja 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r. w części dotyczącej orzeczenia z 1953 r. w zakresie obszaru działek nr [...] i [...], wskazanych w postanowieniu Sądu Grodzkiego w P. z 9 października 1948 r. (sygn. akt III Ns 354/47) o zniesieniu współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] i umorzył postępowanie nadzorcze w tej części oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1953 r. w zakresie obszaru działki nr [...], wskazanej w postanowieniu Sądu Grodzkiego w P. z 9 października 1948 r. (sygn. akt III Ns 354/47) o zniesieniu współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcele nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 619/19 stwierdził nieważność ostatecznej decyzji z [...] maja 2018 r. wskazując, że decyzja została skierowana do zmarłych A. L. i J. L. Rozpoznając ponownie sprawę Minister decyzją z [...] czerwca 2022 r. uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z 1953 r. w części dotyczącej pkt 6b orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podał, że zasadnicze znaczenie w sprawie miało wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 1 ww. ustawy, nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a., zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu. Jednocześnie w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Przedmiotowa sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną do dnia 15 września 2021 r., gdyż do tego czasu nie zostały rozpatrzone wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Tym samym, dodany ustawą zmieniającą art. 158 § 3 k.p.a. znalazł zastosowanie m.in. do przedmiotowego postępowania, skoro nie zostało ono do dnia 15 września 2019 r. zakończone ostateczną decyzją. Organ uwzględniając treść przepisu przejściowego zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej obowiązany był zatem uwzględnić aktualne brzmienie k.p.a., zawierające m.in. przepis art. 158 § 3 k.p.a., dodany ww. nowelizacją. Przepis ten przewiduje zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku złożenia wniosku wszczynającego postępowanie po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Organ zatem przed przystąpieniem do ponownej oceny zasadności wniosku dotyczącego oceny legalności decyzji (orzeczenia) obowiązany był ustalić, czy na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. zaistniała negatywna przesłanka wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiocie oceny legalności decyzji (orzeczenia). W aktach archiwalnych sprawy zachował się bezpośredni dowód doręczenia orzeczenia z 1953 r. w postaci pisma Prezydium z 28 stycznia 1954 r., w którym stwierdzono, że ww. orzeczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od 11 stycznia 1954 r. do 25 stycznia 1954 r. W tych okolicznościach trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a. upłynął najpóźniej z dniem 11 stycznia 1984 r. Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1953 r. został złożony pismem z 17 stycznia 2005 r., które wpłynęło do organu (Ministra Infrastruktury - poprzednika prawnego Ministra Rozwoju i Technologii) 19 stycznia 2005 r., a więc ponad pięćdziesiąt lat od ogłoszenia ww. orzeczenia. W świetle powyższego organ wskazał na brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności orzeczenia z 1953 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., albowiem nie budzi wątpliwości, że wniosek Skarżącej z 17 stycznia 2005 r. w przedmiocie oceny jego legalności w trybie art. 156 i nast. k.p.a., został wniesiony do organu ze znacznym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a. Tym samym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1953 r. stało się bezprzedmiotowe, albowiem w oparciu o przedmiotowy wniosek brak obecnie, po wejściu w życie nowelizacji k.p.a., możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego, zatem postępowanie wszczęte należało umorzyć. Skarżąca w skardze na decyzję Ministra z [...] czerwca 2022 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji "w części utrzymanej w mocy przez decyzję z 2018 r. i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skoro w postępowaniu odwoławczym ustalono, że ogłoszenie orzeczenia z 1953 r. nastąpiło w styczniu 1954 r., a wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1953 r. nastąpiło po ponad 50 latach od jego ogłoszenia – w styczniu 2005 r. i nie zakończono tego postępowania ostateczną decyzją przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (16 września 2021 r.) to zasadnie stwierdzono, że zaszły przesłanki do umorzenia postępowania z mocy prawa. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, zarówno tych dotyczących naruszenia przepisów postępowania jak i tych dotyczących naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej sprowadza się do twierdzenia, że wbrew stanowisku organu nadzoru oraz Sądu Wojewódzkiego, postępowanie wywołane wnioskiem Skarżącej zostało zakończone ostateczną decyzją przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Sąd kasacyjny przypomina zatem, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 września 2019 r. I SA/Wa 619/19 została stwierdzona nieważność decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. nr [...]. Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę dostrzega, że decyzja ta składała się z dwóch punktów : 1. w punkcie 1 organ nadzoru uchylił decyzję nadzorczą z [...] kwietnia 2015 r. w części dotyczącej oceny legalności orzeczenia Prezydium w zakresie obszaru działek nr [...] i [...] i umorzył postępowanie nadzorcze w tej części, uznając, że Skarżąca nie miała legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium w tym zakresie, bowiem jej poprzedniczce prawnej nie przysługiwał tytuł prawny do tychże działek, 2. w punkcie 2 utrzymał w mocy decyzję nadzorczą z [...] kwietnia 2015 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium w zakresie obszaru działki nr [...], to jest działki stanowiącej własność poprzedniczki prawnej Skarżącej. Sąd kasacyjny dostrzega również, że z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego z 30 września 2019 r. wynika, iż przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2018 r. był fakt skierowania jej do osób zmarłych, to jest J. L. i A. L., czyli następców prawnych byłych właścicieli działek [...] i [...]. Podkreślić jednak należy, że jak wynika z sentencji wyroku przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], która została wyeliminowana z obrotu w całości na skutek stwierdzenia jej nieważności (punkt 1 sentencji wyroku). Oznacza to, że z obrotu prawnego wyeliminowana została wyrokiem z 30 września 2019 r. I SA/Wa 619/19 cała decyzja z [...] maja 2018 r. zarówno w zakresie jej punktu 1 (dotyczącego działki [...] i [...], których właścicielami byli poprzednicy prawni zmarłych J. L. i A. L.) jak i w zakresie je punktu 2 (dotyczącego działki nr 4, której właścicielką była poprzedniczka prawna Skarżącej). Zatem argumentacja Skarżącej, że przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2018 r. nie dotyczyły jej, jako jedynej właścicielki działki nr [...] pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości obecnie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2023 r. Jeżeli w ocenie Skarżącej brak było podstaw do stwierdzenia nieważności całości decyzji z [...] maja 2018 r. mogła ona kwestionować wyrok Sądu Wojewódzkiego z 30 września 2019 r. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Skoro skarga kasacyjna nie została wniesiona ani przez Skarżącą ani przez żadną inną stronę postępowania zakończonego wyrokiem z 30 września 2019 r. wyrok ten stał się prawomocny, co oznacza, że w obrocie prawnym nie pozostał ani punkt 1 ani punkt 2 decyzji z 11 maja 2018 r. Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że jak wynika wprost z komparycji wyroku z 30 września 2019 r. wydany on został po rozpoznaniu sprawy ze skarg Skarżącej oraz R. C., na rzecz których zasądzone zostały w dwóch odrębnych punktach sentencji wyroku koszty postępowania. Zatem podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca nierozpoznania skargi wniesionej przez Skarżącą na decyzję z [...] maja 2018 r. jest oczywiście niezasadna. W konsekwencji zarzuty objęte punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzuty naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, w tym zmiany zakresu żądania wniesionego przez Skarżącą co do zakresu stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium oraz pominięcia uzasadnienia ostatecznej decyzji z [...] maja 2018 r. uznać należało za niezasadne. Podsumowując, prawidłowo organ nadzoru i Sąd Wojewódzki uznali, że decyzja z [...] maja 2018 r. została wyeliminowana z obrotu w całości na skutek stwierdzenia jej nieważności wyrokiem z 30 września 2019 r. W konsekwencji niezasadny był zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Skoro decyzja z [...] maja 2018 r. wyeliminowana została z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, to do rozpoznania pozostały wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Decyzja z [...] kwietnia 2015 r. nie była decyzją ostateczną, przysługiwał bowiem od niej środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie zaś z art. 16 § 1 zdanie 1 k.p.a. przymiot ostateczności przysługuje decyzjom, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawa nowelizująca opublikowana została w dzienniku ustaw z 16 sierpnia 2021 r. Stosownie do jej art. 3, weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, to jest 16 września 2021 r. Do tego dnia wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy nie zostały załatwione poprzez wydanie decyzji. W tej sytuacji, jak prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, zastosowanie znajdował art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W sprawie nie było kwestionowane, że orzeczenie Prezydium z 29 grudnia 1953 r. podlegało doręczeniu poprzez jego zamieszczenie na tablicy ogłoszeń w dniach od 11 stycznia 1954 r. do 25 stycznia 1954 r. Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że nie podziela stanowiska organu nadzoru, iż doręczenie orzeczenia nastąpiło 11 stycznia 1954 r. Skoro orzeczenie Prezydium podlegało zamieszczeniu na okres 14 dni, to jest do dnia 25 stycznia 1954 r. to mogło zostać uznane za doręczone dopiero z dniem 25 stycznia 1954 r. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został 17 stycznia 2005 r., a więc po upływie przeszło 50 lat od daty wydania orzeczenia. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.