I OSK 1735/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Po 168/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 7 grudnia 2021 r. nr SKO.GN.4001.101.2020 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. sp. k. w K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO, Kolegium) z 7 grudnia 2021 r. nr SKO.GN.4001.101.2020 w przedmiocie opłaty adiacenckiej, wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Po 168/22, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329, dalej jako "PPSA"), naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 144 ust. 1 i art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej jako "u.g.n.") poprzez nałożenie na Skarżącą opłaty adiacenckiej wówczas, gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do wzrostu wartości działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], a także podczas, gdy w realiach sprawy Skarżąca jako były właściciel części działek wchodzących w skład Nieruchomości (w dniu wydania decyzji przez Organ I instancji) nie była i nadal nie jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu ich wartości, co powoduje również że decyzja Organu II instancji oraz Decyzja Organu I instancji są dotknięte wadami nieważności, 2. art. 146 ust. 1, 1a i 2 u.g.n. poprzez oddalenie skargi w całości wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie nie ustalono w sposób rzetelny daty stworzenia warunków do podłączenia Nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, co jest warunkiem kluczowym dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości (wartość nieruchomości określa się według cen na dzień stworzenia warunków do przyłączenia), 3. art. 146 ust. 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy z dnia 1 marca 2021 r. pozwala na prawidłowe określenie wysokości opłaty adiacenckiej odpowiadającej różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, podczas gdy w sprawie nie ustalono daty stworzenia warunków podłączenia do sieci kanalizacyjnej dla części nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a zatem w tym zakresie nie może być mowy o wzroście wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz jakiejkolwiek opłacie, 4. art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i nieuwzględnienie nakładów poniesionych przez Skarżącą na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 PPSA naruszenie następujących przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 3 PPSA w zw. z art. 151 PPSA w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako "K.p.a.") w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności Decyzji Organu II instancji oraz poprzedzającej ją Decyzji Organu I instancji w całości i nieumorzenie postępowania, a w konsekwencji oddalenie skargi w sprawie wówczas, gdy ww. Decyzje zostały skierowane do osoby niebędącej stroną – Skarżącej, albowiem z uwagi na dokonaną sprzedaż tych działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] Skarżąca nie powinna być stroną postępowania, co powoduje, że Decyzja Organu II instancji oraz Decyzja Organu I instancji są dotknięte wadami nieważności, 2. art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 3 PPSA w zw. z art. 151 PPSA w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności Decyzji Organu II instancji oraz poprzedzającej ją Decyzji Organu I instancji w całości i nieumorzenie postępowania, a w konsekwencji oddalenie skargi w sprawie wówczas, gdy brak było podstawy prawnych do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej na Skarżącą jako na byłego właściciela części działek wchodzących w skład Nieruchomości, co powoduje że Decyzja Organu II instancji oraz Decyzja Organu I instancji są dotknięte wadami nieważności, 3. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 PPSA poprzez oddalenie skargi w całości i nie wzięcie pod uwagę wskazanych w skardze zarzutów i wadliwości, w sytuacji gdy zarówno Decyzja Organu I jak i II instancji była obarczona wadami nieważności, 4. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 PPSA wobec braku jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego Wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia. Kontrola działalności administracji okazała się być w tym zakresie niepełna, gdyż nie wykazano, dlaczego poszczególne zarzuty skarżącej zostały uznane za bezzasadne, w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie rozpoznał zarzutów dot. nieważności wydanych Decyzji i tego, że Skarżąca nie powinna być stroną postępowania o nałożenie opłaty adiacenckiej z uwagi na dokonaną sprzedaż działek, 5. art. 151 PPSA w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wówczas, gdy zarówno Organ I jak i II instancji nie zebrał rzetelnie i nie rozpatrzył materiału dowodowego, w szczególności dokumentów pozwalających na ustalenie podstawy do nałożenia opłaty adiacenckiej, a Decyzja zarówno I jak II instancji została oparta na niepełnym i niekompletnym materiale dowodowym, w szczególności nieuwzględniającym aktualnego stanu księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, 6. art. 151 PPSA w zw. z art. 81a K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich kosztów wskazanych przez Skarżącą, a stanowiących jej udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, podczas gdy niedające się usunąć wątpliwości w zakresie udziału Skarżącej w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej należało rozstrzygnąć na korzyść Skarżącej pomniejszając w ten sposób opłatę adiacencką nałożoną na Skarżącą. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności Decyzji Organu II instancji oraz poprzedzającej ją Decyzji Organu I instancji w całości oraz umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej Decyzji oraz poprzedzającej ją Decyzji Organu I instancji w całości i umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienie powyższego wniosku, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także całości kosztów poniesionych przez Skarżącą przed Sądem I instancji. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Kolegium, wnosząc o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 28 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. są przepisami prawa materialnego, a nie przepisami postępowania, jak uznał kasator. Ta wadliwość zarzutów skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jednak ich rozpatrzenia przez Sąd Kasacyjny. Przedmiotem sporu jest istnienie podstaw prawnych do nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej w związku z wzrostem wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury w sposób umożliwiający podłączenie do niej nieruchomości stanowiących własność skarżącej w dniu stworzenia warunków. Sąd I instancji oddalił skargę podzielając stanowisko SKO, że zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej wobec skarżącej. Skarżąca kasacyjnie uważa natomiast, że skoro nie była właścicielem przedmiotowych nieruchomości w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak również w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, to skierowana do niej decyzja o nałożeniu opłaty adiacenckiej z ww. tytułu jest dotknięta wadami nieważności. Skarżąca kasacyjnie twierdzi również, że nie ustalono w rzetelny sposób wszystkich okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podnosi również, że Sąd I instancji dokonał niepełnej kontroli działalności administracji i niezasadnie oddalił skargę skarżącej. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie. Należy wskazać w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Problematyka wysokości opłaty adiacenckiej została unormowana w art. 146 u.g.n. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 146 ust. 1, 1a, 2 oraz 3. Przepisy te mają następujące brzmienie: 1. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. 1a. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. 2. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. 3. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Należy również przywołać art. 148 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W orzecznictwie NSA kwestia podmiotu, na który nakładany jest obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, była wielokrotnie poddawana analizie. W uchwale z 22 listopada 1999 r., OPK 21/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 56, NSA w składzie 5 sędziów przyjął, iż obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ciąży na osobie, która była właścicielem nieruchomości, w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna. Identyczne stanowisko przyjął NSA w uchwale z 9 września 2000 r., OPK 8/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 5, z tym, że tym razem Sąd wypowiadał się odnośnie użytkowników wieczystych nieruchomości. Okoliczność, iż od chwili podjęcia tych uchwał zmienił się stan prawny, nie ma znaczenia dla wartości przyjętego przez powiększone składy Sądu poglądu. Co prawda Sąd wypowiadał się w tych uchwałach odnośnie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, tym nie mniej istota stanowiska Sądu sprowadzała się do tego, iż dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości należy brać pod uwagę datę, w której decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Można więc przyjąć, iż powiększony skład sądu uznał, iż datą tą jest dzień powstania warunków do zwiększenia wartości nieruchomości. W myśl art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271, ze zm.) ocena prawna zawarta w uchwałach NSA wyrażonych przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie wiąże w sprawie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie zmienia to faktu, iż nie wszystkie poglądy prawne zamieszczone w takich uchwałach zdezaktualizowały się, czy też utraciły na znaczeniu. Ze względu na autorytet uchwał powiększonych składów Sądu te z nich, które odnoszą się do w dalszym ciągu istniejących instytucji prawnych nadal zachowują swoja aktualność i można je wykorzystywać w procesie wykładni prawa. Co prawda w wyroku NSA z 16 stycznia 2002 r., I SA 1433/00, Lex nr 81972, przyjęto, iż to data wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przesądza, kto jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia tej opłaty, ale pogląd ten nie tylko nie zawiera żadnego uzasadnienia, ale dodatkowo jest odosobniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko, iż do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wartości nieruchomości spowodowanej budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości z chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej zostało przyjęte w aktualnym orzecznictwie NSA (wyroki NSA: z 9 września 2010 r., I OSK 1063/10, z 22 lutego 2010 r., I OSK 617/09, z 7 kwietnia 2010, I OSK 514/09, z 5 lipca 2011 r., I OSK 1276/10, z 10 sierpnia 2011 r., I OSK 1402/10, z 29 sierpnia 2024 r., I OSK 750/23). Pogląd ten podziała w całości Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę kasacyjną. Już same tylko przywołane wyżej uregulowania ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują na to, iż wolą ustawodawcy było obciążenie obowiązkiem poniesienia tej opłaty podmiotów, które w dacie wybudowania owych urządzeń były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, dla których wybudowano owe urządzenia infrastrukturalne. Zauważyć ponadto można, że zarówno z istoty tej opłaty adiacenckiej, jak i z samych konsekwencji stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tych urządzeń bądź korzystania z wybudowanej drogi wynika, iż następuje wzrost wartości tych nieruchomości. Jeżeli więc po ich wybudowaniu nastąpił obrót tymi nieruchomościami, to właściciel nieruchomości z uwagi właśnie na owe urządzenia infrastrukturalne czy wybudowaną drogę, uzyskał wyższą cenę za zbywaną nieruchomość. Tak więc wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, iż opłata adiacencka winna być wymierzona aktualnemu w dacie wydawania decyzji właścicielowi nieruchomości, jest chybiony. Z uwagi na możliwość wydania decyzji nakładającej opłatę adiacencką w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi, stan władania nieruchomościami pomiędzy wskazaną datą a datą wydawania decyzji, może się zmienić. W tej sytuacji nabywca nieruchomości byłby niejako dwukrotnie obciążany kosztami oddania do użytku tych urządzeń. Pierwszy raz poprzez zwiększenie wartości nieruchomości z tego tytułu odzwierciedlonej w cenie nabycia, drugi raz w dacie wydawania decyzji wymierzającej mu opłatę adiacencką. Takie rozwiązanie byłoby całkowicie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji RP i wywodzoną z niej zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nie można dwukrotnie ponosić kosztów tego samego wzrostu wartości nabywanej nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poddano analizie również kwestię daty stworzenia warunków, o których mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n. Stwierdzono, że stworzenie warunków jest nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie winny być spełnione (wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1845/16). Oznacza to, że warunki, o których mowa, zostają spełnione nie tylko w sytuacji, gdy istnieją techniczne możliwości podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, ale jeszcze urządzenia te zostały oddane do użytku zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego. Za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej należy zatem uznać datę rozpoczęcia legalnego użytkowania tych urządzeń. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w dniu 12 marca 2018 r. zawiadomiono P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ulicach [...], [...], [...], składającej się z 13 (trzynastu) działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ pierwszej instancji, mając na uwadze, że w dniu 27 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego został zawiadomiony o zakończeniu budowy przedmiotowej kanalizacji sanitarnej, uznał, że do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej w ulicach [...] i [...] można było przystąpić w dniu 12 grudnia 2015 r. Datę tę należy zatem uznać za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do przedmiotowych urządzeń infrastruktury technicznej. Organ pierwszej instancji ustalił, że warunki do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej dla części nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położone przy ul. [...], nie zostały stworzone w dniu 12 grudnia 2015 r., lecz później. Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w ul. [...] i [...] nie spowodowała zatem wzrostu wartości tej części nieruchomości. W konsekwencji opłata adiacencka została naliczona w odniesieniu do działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Skoro opłata adiacencka nie została naliczona w odniesieniu do działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], to jest oczywiście niezasadny zarzut sformułowany w punkcie 1.1 petitum skargi kasacyjnej, że nałożenie opłaty adiacenckiej na skarżącą w odniesieniu do działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] nastąpiło z naruszeniem art. 144 ust. 1 i art. 145 ust. 1 u.g.n. Należy również zauważyć, że w tych okolicznościach sprawy nie ma znaczenia, że nie została ustalona data stworzenia warunków do podłączenia tych działek do przedmiotowych urządzeń infrastruktury technicznej. Zarzut sformułowany w punkcie 1.2 petitum skargi kasacyjnej należy zatem również uznać za niezasadny. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut, że operat szacunkowy z 1 marca 2021 r. nie pozwala na prawidłowe określenie wysokości opłaty adiacenckiej, ponieważ nie ustalono daty stworzenia warunków podłączenia ww. działek do sieci kanalizacyjnej (punkt 1.3 petitum skargi kasacyjnej). Oczywiście niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i nieuwzględnienie nakładów poniesionych przez Skarżącą na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej (punkty 1.4 oraz 2.6 petitum skargi kasacyjnej), ponieważ bezspornie skarżąca poniosła koszty wyłącznie budowy odcinka sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast kwestia ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z budową i oddaniem do użytku sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje tego, że w dniu 12 grudnia 2015 r. była właścicielem przedmiotowych działek. W świetle przedstawionej wcześniej analizy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnej nie ulega zatem wątpliwości zasadność ustalenia wobec skarżącej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej w ulicach [...] i [...]. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na tezie, że obowiązkiem organów było ustalenie właścicieli przedmiotowych działek na dzień wszczęcia postępowania oraz na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, są oczywiście bezzasadne. Skoro istniały podstawy do skierowania do skarżącej decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie, to nie mogła odnieść skutku argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a., a w konsekwencji, że są one dotknięte wadami nieważności (punkty 2.1-2.5 petitum skargi kasacyjnej). Konkludując należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób nienaruszający przepisów postępowania, zaś wydane decyzje nie są obarczone wadami, które powodowałyby wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi - sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. W ocenie Sądu Kasacyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś z tego powodu, że jak podnosi to skarga kasacyjna, nie odniesiono się w nim do wszystkich zarzutów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, aby uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia posiadało wady, czy też wskazywane przez stronę skarżącą deficyty, co nawet przy odmiennej ocenie nie mogłoby stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten odpowiada prawu (por. art. 184 in fine p.p.s.a.). Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku Kolegium o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada ponoszenia przez strony kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątek od niej stanowią przepisy art. 200-201 p.p.s.a. (na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji) i art. 203-204 p.p.s.a. w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty, była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której Kolegium nie poniosło kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Kolegium o zasądzenie tych kosztów.