I OSK 1722/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 371/17 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2018 roku sygn. akt II SA/Wa 371/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę B. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na mocy tej decyzji, wydanej na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. 2016, poz. 1643 ze zm.) w zw. z § 1 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem", skarżąca od 20 września 2016 r. utraciła uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji zamieszkiwanie przez skarżącą wraz z rodziną w domu, którego inwestorem jest mąż skarżącej, położonym w miejscowości pobliskiej do miejscowości pełnienia służby, powoduje wykluczenie jej z kręgu funkcjonariuszy uprawnionych do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd podkreślił, że brak formalnego odbioru budynku i pozwolenia na jego użytkowanie nie może być traktowany jako brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła B. K., zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez bezzasadną odmowę dopuszczenia dowodu z dokumentu urzędowego, który mógł się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej, a tym samym naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, a zatem naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, w razie uwzględnienia pierwszego zarzutu, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, natomiast w razie uwzględnienia jedynie drugiego zarzutu i jednoczesnego uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dom, w którym mieszka skarżąca, zaspokaja jej potrzeby mieszkaniowe. Wskazano, że budowa tego domu nie została jeszcze zakończona, a właściwy organ nie wydał pozwolenia na jego użytkowanie, zatem skarżąca mogłaby zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe tylko z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo budowlane, dopuszczając się przestępstwa określonego w art. 91a tej ustawy. Podkreślono, że nie wszystkie elementy przewidziane decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę zostały wykonane. W szczególności budynek nie jest wyposażony w łazienkę, co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - nawet w oderwaniu od obowiązujących przepisów i norm prawa budowlanego - świadczy o tym, że budynek ten nie nadaje się do zamieszkania. W ocenie autora skargi kasacyjnej pomimo że przepisy ustawy o Straży Granicznej nie odwołują się wprost do przepisów ustawy - Prawo budowlane, to jest oczywiste, że organy Straży Granicznej nie mogą stosować art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, abstrahując od treści norm wyznaczonych przez inne przepisy prawa. Jego zdaniem przyjęcie, że organy Straży Granicznej mogą de facto określać, od jakiego etapu budowy lokal mieszkalny nadaje się do "nieformalnego" zamieszkania narusza w sposób oczywisty porządek prawny. Ponadto podniesiono, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie odmówił dopuszczenia dowodu z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] września 2017 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie samowolnego użytkowania przedmiotowego budynku na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ nie stwierdził w niej expressis verbis, że skarżąca z rodziną nie mieszka w kontrolowanym budynku, jednak w ocenie autora skargi kasacyjnej oczywiste jest, że okolicznością faktyczną, której brak uniemożliwił wydanie decyzji, było to, że kontrolowany budynek nie był samowolnie użytkowany. Podkreślono, że dowód z tej decyzji jest szczególnie wiarygodny, zwłaszcza w zestawieniu z niepewnymi z natury dowodami zgromadzonymi przez organy Straży Granicznej, takimi jak zdjęcia. Ponadto niedopuszczenie tego dowodu było w ocenie autora skargi kasacyjnej bezpodstawne również dlatego, że inne dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym nie były jednoznaczne i wskazywały na istnienie odmiennych okoliczności faktycznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dodatkowych dowodów przez sąd administracyjny powinno być rozumiane jako wyjątek od zasady, że organ administracji jest zobowiązany, zgodnie z regułami k.p.a. zebrać cały materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia i dokonać pełnych ustaleń faktycznych, aby umożliwiało to Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Celem postępowania dowodowego o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany, bądź dopuszczony z urzędu dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił dowodu z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2017 r. nr [...], który umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. W sprawie nie budzi wątpliwości, że zgłoszony przez skarżącą do Sądu pierwszej instancji, w piśmie z dnia 5 stycznia 2018 r., wniosek o przeprowadzenie dowodu z powyższej decyzji, nie został rozpoznany przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten nie odniósł się też do tego dowodu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym niemniej należy zauważyć, że stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej tylko gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi wątpliwości, że Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem według stanu faktycznego mającego miejsce na dzień wydania zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 133 § 1 p.p.s.a.). Tymczasem postępowanie w sprawie samowolnego użytkowania budynku wszczęto w dniu 23 sierpnia 2017 r. a decyzja o umorzeniu tego postępowania, objęta wnioskiem dowodowym skarżącej, została wydana [...] września 2017 r. Zatem po znacznym upływie czasu od wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. dotyczącej utraty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wobec tego decyzja PINB w O. nie mogła mieć wpływu na stan faktyczny ustalony w zaskarżonej decyzji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Ponadto należy też zauważyć, że w decyzji PINB w O., pomimo, że dotyczy umorzenia postępowania w sprawie samowolnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], nie ma żadnych ustaleń dotyczących użytkowania tego budynku, w tym zamieszkiwania w nim jakichkolwiek osób, co przecież stanowiło przedmiot tej sprawy. Organ nadzoru budowlanego stwierdził jedynie, że budowa jest na etapie wykończeniowym i zajął się tylko zgodnością wykonania budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zatem decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Brak ustaleń PINB w O. dotyczących użytkowania budynku powoduje dodatkowo, że dowód z wnioskowanej decyzji PINB nie wyjaśnia jakichkolwiek wątpliwości dotyczących użytkowania budynku przez skarżącą na dzień wydania zaskarżonej decyzji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. W konsekwencji uchybienie Sądu pierwszej instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nietrafnie zarzucono naruszenie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, którego autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnej wykładni tego przepisu. Z tego przepisu wynika, że "Funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z uwagi na nietypowy sposób skonstruowania skargi kasacyjnej należy tu przypomnieć, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 (tak w wyroku NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (tak w wyroku NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96), jak to zdaje się ma miejsce w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie dokonanych przez organ a zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, będących podstawą zaskarżonego wyroku. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutu naruszenia art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej dokonał w oparciu o stan faktyczny prawidłowo ustalony przez organy administracji. Z ustaleń tych przede wszystkim wynika, że skarżąca z rodziną zamieszkuje w domu przy ulicy [...], który nie został zgłoszony do użytkowania. Skarżąca twierdzi, że zamieszkiwanie nie stanowi "posiadania lokalu mieszkalnego" w rozumieniu przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Natomiast Sąd pierwszej instancji stoi na stanowisku, że ustalone zamieszkiwanie skarżącej w tym budynku stanowi o "posiadaniu lokalu mieszkalnego". Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wykładnia pojęcia posiadania lokalu mieszkalnego zawarta w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej musi uwzględniać cel tej regulacji, tj. zastępczą tymczasową pomoc finansową w realizacji prawa funkcjonariusza Straży Granicznej do lokalu mieszkalnego, jeżeli nie posiada on takiego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz nie ma uprawnienia do tej pomocy finansowej lub taką pomoc finansową traci, jeżeli ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Niewątpliwie owo zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych następuje przez zamieszkanie w lokalu mieszkalnym będącym jego własnością, który spełnia przysługujące mu normy zaludnienia z § 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1005). W sprawach w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego dotyczące zgłoszenia budynku mieszkalnego do użytkowania, ponieważ ustawa o Straży Granicznej ich nie przywołuje a dodatkowo w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi tak potrzeba. Należy też tu podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak formalnego odbioru budynku mieszkalnego i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie, nie może być traktowany jako brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że istotą jest wola skarżącej i jej rodziny zamieszkiwania w niewykończonym i nieodebranym formalnie przez nadzór budowlany budynku. Skoro skarżąca zamieszkała w niewykończonym budynku to sama zdecydowała, że stopień wykończenia budynku umożliwia jej zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Kwestia sankcji wynikających za użytkowanie budynku niezgłoszonego do użytkowania jest irrelewantna z punktu widzenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odmienna wykładnia pojęcia posiadania lokalu mieszkalnego proponowana przez skarżącą kasacyjnie byłaby nie do zaakceptowania z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej i racjonalnego wydatkowania środków finansowych przez jednostki organizacyjne finansowane z budżetu państwa. Z doświadczenia życiowego wynika, że skarżąca posiadająca wspólnie mężem od kilku lat dom, w którym nie wykańcza tylko łazienki, posiadając na to materiały, w kontekście wykończenia prawie wszystkich innych elementów tego domu, zagospodarowania terenu wokół domu łącznie z ogrodzeniem i podjazdem - nie zgłasza domu do użytkowania jedynie dla pozoru i celem jak najdłuższego korzystania z uprawnienia do równoważnika. Stan faktyczny unaoczniony na kilkudziesięciu fotografiach potwierdzających fakt zamieszkiwania skarżącej w przedmiotowym budynku (np. firanki w oknach, lodówka wypełniona żywnością itd.) w sposób oczywisty stoi na przeszkodzie aby uznać, że skarżąca nie posiada lokalu mieszkalnego, co miałoby uprawniać ją do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy ustalone przez organy administracji, także brak wykończonej łazienki jako nieodpowiadający współczesnym standardom cywilizacyjnym, mający być argumentem przemawiającym za słusznością stanowiska skarżącej - wobec możliwości korzystania z łazienki u swojej rodziny mieszkającej nieopodal - jest nie do zaakceptowania. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.