I OSK 1715/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X p. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1430/15 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1430/15 oddalił skargę X. Spółka z o.o. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...]odmawiającą stwierdzenia nabycia przez A. w K., z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...],[...],[...]. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że podstawę prawną decyzji stanowi art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jedną z konicznych przesłanek uwłaszczenia w trybie tego przepisu jest przysługiwanie Skarbowi Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa własności do nieruchomości. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 2008 r. własność działki nr [...] oraz z dniem [...] stycznia 2010 r. prawo własności działek nr [...] i [...]. Wynika zatem, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowych działek gruntu gdyż ich własność uzyskał po tej dacie przez zasiedzenie. Nie została zatem spełniona jedna z koniecznych przesłanek uwłaszczenia we wnioskowanym trybie. Nie mogą stanowić dowodu własności Skarbu Państwa w dacie 5 grudnia 1990 r. ani decyzja z [...] maja 1986 r. w sprawie oddania przedmiotowego gruntu w zarząd ani rejestr gruntów i budynków, który ma charakter tylko informacyjny. Skarżący nie przedstawił konkretnych dowodów, które wskazywałyby na tytuł własności Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju X. Spółka z o.o. zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegające na nie podjęciu przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności na zaniechaniu przez organ zebrania i rozpatrzenia w sprawie całego materiału dowodowego, co skutkowało błędną oceną materiału dowodowego i błędnym uznaniem, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji pozytywnej uwzględniającej wniosek, - naruszenie art. 75 § 1, art. 77 art. 80 K.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich kroków niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i wybiórczej ocenie przez organ administracji publicznej materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również nieuzasadnione przyjęcie w rozstrzygnięciu, że nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości, działek o nr [...], nr [...] oraz nr [...] nastąpiło z dniem [...] stycznia 2008 r. oraz z dniem [...] stycznia 2010 r., podczas gdy z treści materiału dowodowego, a to postanowienia z [...] czerwca 2011 r. Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...] wynika, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie wyżej wskazane działki najpóźniej z dniem [...] stycznia 2008 r. oraz najpóźniej z dniem [...] styczna 2010 r., co nie wyłącza okoliczności, że działki te mogły zostać nabyte przez Skarb Państwa w terminie wcześniejszym, - naruszenie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. polegające na nieuzupełnieniu przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - naruszenie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez przyjęcie przez organ administracji publicznej, że Skarb Państwa nie był w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem działek nr [...], nr [...], nr [...], a tym samym że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wskazane w tym właśnie przepisie, - naruszenie art. 2 pkt 8 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że dane ujawnione w rejestrze gruntów i budynków maja jedynie walor informacyjny i nie mogą stanowić w przedmiotowej sprawie dowodu, który mógłby wskazywać na prawo własności gruntu. Co miało wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą do wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego wskazanych w tym przepisie podmiotów. Przesłanki te to przysługiwanie Skarbowi Państwa lub gminie prawa własności w dniu 5 grudnia 1990 r. do uwłaszczonej nieruchomości i pozostawanie tej nieruchomości, w tej dacie, w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku [...]. Brak którejkolwiek z tych przesłanej powoduje, że nabycie prawa użytkowania wieczystego w tym trybie nie jest możliwe. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły uwłaszczenia A. w K. gruntem położonym w [...], obręb [...], oznaczonym jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] z tego powodu, że działki te nie stanowiły własności Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r., a Skarb Państwa nabył własność w drodze zasiedzenia ale po tej dacie. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...] wynika, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 2008 r. prawo własności do nieruchomości położonej w [...] oznaczonej nr geodezyjnym [...] oraz z dniem [...] stycznia 2010 r. prawo własności do nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] położnych w [...]. Postanowienie to wskazuje, że Skarb Państwa nabył prawo własności przedmiotowych nieruchomości z dniem określonym w tym postanowieniu a niewątpliwie nastąpiło to znacznie później niż wskazana w art. 200 ust. 1 u.g.n. data na którą następuje uwłaszczenie. Oznacza to, że Skarb Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. nie był właścicielem przedmiotowych działek gruntu. Nie została zatem spełniona jedna z przesłanek przepisu co prawidłowo zostało ustalone przez organy orzekające w kontrolowanym postepowaniu. Brak zaś jednej z przesłanek skutkuje odmową uwłaszczenia. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej przedstawionym w skardze iż daty wskazane w postanowieniu o zasiedzeniu oznaczają, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie własność działek gruntu najpóźniej w tych datach. Nabycie własności przez zasiedzenie jest pierwotnym nabyciem prawa własności i następuje z mocy prawa z chwilą spełnienia ustawowo określonych przesłanek z art. 172 i n. k.c. Jedną z nich jest upływ określonego w przepisach okresu samoistnego posiadania i nabycie własności następuje z ostatnim dniem upływu tego okresu, a nie najpóźniej z tym dniem. Gdyby Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności spornych działek gruntu na innej podstawie i wcześniej niż to zostało orzeczone przez Sąd Rejonowy w postanowieniu z [...] czerwca 2011 r. to niedopuszczalne byłoby wydanie tego postanowienia. Prawidłowo także organ uznał, że rejestr gruntów i budynków jak i decyzja Kierownika Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. w sprawie oddania przedmiotowego gruntu w zarząd nie stanowią tytułu własności. Dokumenty te nie wskazują nawet na jakiej postawie prawnej Skarb Państwa nabył własność. Skarżący również nie przedstawił żadnych dowodów, które wskazałyby na to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu zawarte w zaskarżonej decyzji czyni zarzuty skargi naruszenia przepisów tak postępowania jak i prawa materialnego nieuzasadnionymi. X. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyroki zarzuciła; - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 – dalej jako "u,g.n.") w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99 w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 1986 r., dalej jako "u.g.g.") polegające na przyjęciu, że poprzednik prawny skarżącego, A., nie nabyło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]j, składającej się z działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...] i [...] z uwagi na nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności ww. nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. podczas, gdy zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.g.g. w zarząd przedsiębiorstw państwowych mogły być oddawane wyłącznie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa; - naruszenie przepisów postępowania, mające istotne wpływ na wynik sprawy: a. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe wykonanie kontroli legalności decyzji administracyjnej, wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego uznającej, że A. nie nabyło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości; b. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 75 §1, 77 § 1 K.p.a. polegającego na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi mimo naruszenia przepisów prawa przez organ w toku postępowania administracyjnego. Na skutek dokonania wadliwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej Sąd pierwszej instancji nie uchylił decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r. pomimo, że zebrany przez organ w toku postępowania materiał dowodowy okazał się być niewystarczający dla wydania prawidłowej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że Minister Infrastruktury i Rozwoju pominął w swoich rozważaniach w sposób całkowity kwestię zarządu nad nieruchomością sprawowaną przez A. na podstawie decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w [...] z [...] maja 1986 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, jednakże zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały ściśle związane z zarzutem naruszenia prawa materialnego, gdyż zdaniem skarżącej dokonując błędnej wykładni art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd pierwszej instancji zaakceptował naruszenia przez organ przepisów formalnych. Powyższe uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności podstawy uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom prawa materialnego. Art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. Nr 121 ze zm. – dalej jako "u.g.n.") określa zasady stwierdzania nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków oraz innych urządzeń przez m.in. państwowe osoby prawne, posiadające w tym dniu te grunty w zarządzie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy z 29 września 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, z zachowaniem praw osób trzecich. Jednocześnie w art. 2 ust. 2 przyjęto, że budynki, lokale i inne urządzenia znajdujące się na tych gruntach, będących 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stały się od tego dnia z mocy prawa własnością tych osób. Jak wynika z art. 200 u.g.n aby doszło do uwłaszczenia państwowych osób prawnych muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: - grunty w dniu 5 grudnia 1990 r. musiały stanowić własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi; - w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdować się w zarządzie państwowych osób prawnych. W myśl art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sądy, organy państwowe oraz organy administracji publicznej, rozstrzygające w sprawach innych niż karne (§ 2), są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, ale także nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych (por. Komentarz zaktualizowany do ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego, LEX/el.,2014). W orzecznictwie Sądu Najwyższego zgodnie przyjmuje się, że powagę rzeczy osądzonej ma rozstrzygnięcie o żądaniu ( zob. m.in. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt V CSK 164/16, Lex nr 2242161 i z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt IV CSK 804/15, Lex nr 2202502). W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...] , oznaczonego jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Dlatego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] orzekł, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 2008 r. prawo własności do nieruchomości położonej w [...] oznaczonej nr geodezyjnym [...] oraz z dniem [...] stycznia 2010 r. prawo własności do nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] położnych w [...]. Skoro organy administracji i sądy są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, to należy uznać, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Oznacza to, że nie została spełniona jedna z przesłanek nabycia z mocy prawa nieruchomości. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak jednej z przesłanek z art. 200 u.g.n skutkuje odmową uwłaszczenia. Zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieuzasadniony. Powyższe przesądza także o niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a w związku z art. 200 u.g.n. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 1 §1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. z art. 7, 8, 75 §1, 77 § 1 K.p.a. Wskazać należy, że uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c P.p.s.a. jest możliwe wówczas, gdy jest ona dotknięta naruszeniem prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie organ wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury, nadto swe rozstrzygnięcie właściwie umotywował. W szczególności trzeba zważyć, iż ustalony stan faktyczny w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu decyzji, a ich ocena nie nasuwa zastrzeżeń. Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2012 r., I OZ 824/12, LEX nr 1247207). Konkludując, stwierdzić trzeba, że nie doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia przepisów prawa zarówno procesowych, jak i materialnych objętych skargą kasacyjną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.