I OSK 1713/24

Dnia 21 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1643/23 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1643/23 w ten sposób, że w miejsce określenia strony skarżącej jako "Miasta Wrocław" wpisuje "Gminy Wrocław", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. oddala wniosek P.S.A. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 12 marca 2024 r. I SA/Wa 1643/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Wrocław (Skarżąca) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) z [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. Naruszenie prawa materialnego: 1.1. art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Dz.U. 133 poz. 872 ze zm. (dalej: ,,Ustawa Reformująca"), poprzez błędne uznanie, że wydanie przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji numer [...] z dnia 16.06.2003 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 05.12.1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] m.in. prawa użytkowania wieczystego działki numer [...], [...], obręb P. oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na w/w działce, (dalej: "Nieruchomość"), jest okolicznością wyłączającą stwierdzenie nabycia nieruchomości z mocy prawa z dniem 01.01.1999 r" przez Gminę Wrocław (Powiat) w trybie Ustawy Reformującej (dalej: "powiatyzacja"), podczas gdy: • stwierdzone zostało przez Sąd I instancji oraz przez organy administracji publicznej, że spełnione zostały wszystkie przesłanki pozytywne do powiatyzacji Nieruchomości, określone Ustawą Reformującą, • według przepisów prawa nie występuje negatywna przesłanka powiatyzacji nieruchomości - w postaci wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 05.12.1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe m.in. prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości (dalej: "uwłaszczenie"), • postępowanie powiatyzacyjne oraz postępowanie uwłaszczeniowe mają za przedmiot zupełnie odmienne prawa - są to postępowania niekonkurencyjne. Skutkiem wydania decyzji powiatyzacyjnej jest nabycie prawa własności gruntu, co nie niweczy uprawnień użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu na dotychczasowych zasadach). Upatrywanie przez Sąd I instancji w fakcie uwłaszczenia przeszkody do powiatyzacji świadczy o braku rozeznania istoty sprawy, którą to istotą jest precyzyjne odróżnienie rodzajów praw do nieruchomości. 1.2. art. 48 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 60 ust. 1 i ust. 3 Ustawy Reformującej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 1 Ustawy Reformującej (co Sąd I instancji wprost przyznaje, że Gmina Wrocław (Powiat) przejęła szkołę), organ administracji nie jest zobowiązany do wydania decyzji powiatyzacyjnej, podczas gdy: • z dniem 1 stycznia 1999 r. powiaty przejęty publiczne szkoły ponadpodstawowe, prowadzone do dnia 31 grudnia 1998 r. przez dotychczasowych właściwych ministrów, a • mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r, przez powiaty na podstawie przepisów Ustawy Reformującej z tym dniem stały się z mocy prawa mieniem właściwych powiatów, • w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych organ administracji zobowiązany był i jest do wydania decyzji powiatyzacyjnej, która ma charakter jedynie deklaratoryjny, tak aby powiaty mogły realizować swoje ustawowe zadania w zakresie szkolnictwa, • nie jest możliwe do przyjęcia na podstawie Ustawy Reformującej, że oderwane od siebie i zupełnie niezależne jest przejęcie przez powiat szkoły (i obowiązku jej prowadzenia) od przejęcia przez powiat nieruchomości, na której w/w szkoła jest prowadzona; • przepis art. 60 ust. 1 uzupełnia treść przepisu art. 48 ust. 1 w odniesieniu do nabycia (przejęcia) szkół podstawowych, specjalnych, szkół ponadpodstawowych i pozostałych rodzajów szkół w nim wymienionych. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny treść art. 48 ust. 3 Ustawy Reformującej, który stanowi, iż przejęcie szkół i placówek wymienionych w ust. 1 i 2 następuje w trybie i na zasadach określonych w tej właśnie ustawie, a zatem na zasadach przewidzianych w art, 60 ust. 1 Ustawy Reformującej, Przepis ten realizuje zatem cel Ustawy Reformującej, którym jest nie tylko wyposażenie nowo powołanej jednostki samorządu terytorialnego w odpowiedni majątek, ale wyposażenie w taki majątek, który pozostaje w ścisłym związku z przewidzianymi dla tej jednostki zadaniami publicznymi, w tym przypadku zadaniami oświatowymi. Ustawodawca dał temu wyraz także i w treści art. 48 ust. 1 ustawy zamieszczając m.in. odesłanie do ustawy o systemie oświaty. Wyrok Sądu I instancji wybiórczo rozdziela poszczególne prawa i obowiązki (tj. prawa przyznaje na rzecz [...] S.A., a obowiązki pozostawia po stronie Gminy Wrocław - Powiat). Skarżony wyrok Sądu i instancji narusza tym samym przepisy Ustawy Reformującej poprzez stosowanie norm prawnych wybiórczo bez uwzględnia ich korelacji oraz bez uwzględnienia nakazów ustawowych wynikających z Ustawy Reformującej (obowiązek wydania deklaratoryjnej decyzji powiatyzacyjnej po spełnieniu ustawowych przesłanek). Wyrok Sądu I instancji kreuje błędny (nieistniejący) stan prawny, w którym ustawodawca nakłada na nowotworzoną jednostkę samorządową (tu; powiat), oświatowe zadania publiczne, nie wyposażając jednocześnie tejże jednostki w mienie niezbędne do zrealizowania powierzonych zadań. Takie rozumienie ustaw ustrojowych obarczone jest błędem. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało Istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 2.1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 141 §4 P.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi Gminy Wrocław (Powiat) i oparcie rozstrzygnięcia na zasadniczo wadliwych motywach, polegające na sformułowaniu tylko ogólnych stwierdzeń o braku podstaw do stwierdzenia powiatyzacji wobec uwłaszczenia Nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania na rzecz [...] S.A., bez szczegółowego ustosunkowania się do meritum sprawy, z zaniechaniem wnikliwego odniesienia się do jej istoty, a w szczególności przyjęcie z góry, że wydanie decyzji uwłaszczeniowej niweluje możliwość powiatyzacji Nieruchomości - co nie wynika z jakichkolwiek przepisów prawa; 2.2. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 134 §1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7 K.p.a, art. 77 §1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 §3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi Strony skarżącej i stwierdzenie, że Sąd nie dopatrzył się aby organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy: * Sąd I instancji nie rozważył zarzutów Strony skarżącej dotycząca naruszenia przepisów postępowania - przywołując jedynie ogólniki w tym zakresie, * po to Strona skarżąca formułuje zarzuty w skardze, aby Sąd pochylił się nad nimi w ramach kontroli sądowoadmintstracyjnej i zweryfikował zgodność rozstrzygnięcia z prawem. Brak rozważenia przez Sąd zarzutów Strony skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazuje na brak możliwości dokonania przez Sąd oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowo został przez organy obu instancji prawidłowo oceniony - a tym samym czy rozstrzygnięcie odpowiada prawu; * organy obu instancji konsekwentnie pomijały dowody wskazywane przez Stronę skarżącą w postępowaniu, a następnie w odwołaniu. Dowody te nie zostały ocenione, zostały pominięte. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Decyzja uwłaszczeniowa [...] S.A. nie jest i nie może być jedynym dowodem w sprawie, na co Strony skarżąca wskazywała. Akceptacja przez Sąd I instancji, takich uchybień organu Il instancji, ma wpływ na wynik postępowania i na błąd co do rozstrzygnięcia; 2.3. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław [Powiat), w sytuacji kiedy stanowisko organów obu instancji, było i jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i regulacją ustawową (Ustawa Reformująca). Stanowisko to wskazywało, że co prawda Zespół [...] (obecnie Zespół [...]) został przejęty przez Gminę Wrocław (Powiat) z mocy prawa z dniem 01.01.1999 r. na podstawie art. 48 Ustawy Reformującej, lecz "nie zmieniło to stanu prawnego" Nieruchomości, na której w/w szkoła była prowadzona. Na podstawie wyżej wymienionych zarzutów Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego przed Sądem II instancji według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. (Uczestnik) wniosły o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 2) zasądzenie od Skarżącej na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia prawomocności wyroku do dnia zapłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie sądu kasacyjnego. Wojewoda Dolnośląski, decyzją z [...] listopada 2022 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 Ustawy Reformującej oraz art. 47 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022r., poz. 1526), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Gminę Wrocław, wykonującą zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu, mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu [...] (obecnie Zespołu [...]) z siedzibą we W., przy ul. G. [...] i ulicy J.D. [...], i ulicy J.W. D. [...] stanowiącego nieruchomość o urządzonej księdze wieczystej nr [...], oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...], P., jako działka nr [...], [...], o powierzchni 0,8796 ha. Rozpoznając odwołanie Skarżącej, Minister uznał, że skoro wyżej opisana nieruchomość gruntowa pozostawała w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w W., a budynki stanowiły własność [...], to tym samym taki stan prawny wykluczał powiatyzację mienia na rzecz Gminy wykonującej zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu, na podstawie art. 60 Ustawy Reformującej, bowiem nie zostały spełnione przesłanki określone tym przepisem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie podzielił argumentację organów w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, jednak w rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej ma wykładnia przepisów prawa materialnego. Stosownie do przywołanych punkcie 1.1 petitum skargi kasacyjnej przepisów Ustawy Reformującej mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 60 ust. 1). Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stosuje się (art. 60 ust. 3). Z cytowanego przepisu wynika zatem, że dla stwierdzenia nabycia przez Skarżącą mienia Skarbu Państwa konieczne było ustalenie, że znajdowało się ono we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej przez Skarżącą na mocy ustawy kompetencyjnej lub na mocy Ustawy Reformującej. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w sprawie nie było sporu co do tego, że Zespół [...] (obecnie – [...], dalej "Zespół [...]") stanowił jednostkę organizacyjną przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarżącą. Za okoliczność niesporną uznać należy również fakt, że działka, której dotyczy sprawa stanowiła 1 stycznia 1999 r. własność Skarbu Państwa. Kwestią sporną była natomiast możliwość uznania, że Zespół [...] władał spornym mieniem, czyli gruntem oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Spór ten wynikał z faktu, że decyzją z [...] czerwca 2003 r. wydaną na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wynikającym z t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej "u.g.n.") Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w W. (poprzednika prawnego Uczestnika) prawa użytkowania wieczystego spornej działki oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tejże działce. Oznacza to, że w dniu wejścia w życie Ustawy Reformującej sporna działka objęta była prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na rzecz poprzednika prawnego Uczestnika postępowania, zaś znajdujące się na niej urządzenia stanowiły jego własność. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że Ustawa Reformująca nie definiuje pojęcia władania. Wskazał, że wykładnia tego pojęcia dokonana została (jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2022 r. I OSK 1187/19) przez Sąd Najwyższy w wyroku z 4 grudnia 2002r.; sygn. akt III RN 206/01. W wyroku tym wskazano, że pojęcie to nie oznaczało "faktycznego władania" jakim posługuje się kodeks cywilny, ale takiego władztwa nad mieniem ogólnopaństwowym, które dawało możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości państwowej zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki. W cytowanym wyroku Sąd Najwyższy wskazał, że nabycie, o którym mowa w art. 68 ust. 1 Ustawy Reformującej mogło dotyczyć mienia, którym dana jednostka organizacyjna władała na zasadach analogicznych do użytkowania, zarządu lub trwałego zarządu. Sąd kasacyjny dostrzega, podobnie jak uczyniły to organy rozpoznające sprawę, że cytowany wyrok dotyczył wykładni art. 68 ust. 1 Ustawy Reformującej, podziela jednak stanowisko, że z uwagi na tożsamość regulacji zawartej w obu przepisach, możliwe jest odniesienie rozważań zawartych w tym wyroku również do wykładni art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy. Powyższy pogląd, dotyczący wykładni pojęcia władania, o jakim mowa w art. 60 ust. 1 Ustawy Reformującej zaakceptowany został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. cytowany przez organy wyrok NSA z 10 maja 2007 r., I OSK 847/06, wyroki z 22 stycznia 2019 r. I OSK 908/17, 11 sierpnia 2020 r. I OSK 3342/19). Jak już wskazano wyżej, sporna działka objęta jest decyzją uwłaszczeniową, zgodnie z którą z dniem 5 grudnia 1990 r. poprzednik prawny Uczestnika nabył prawo użytkowania wieczystego tejże działki oraz prawo własności znajdujących się na niej budowli. Decyzja uwłaszczeniowa wydawana na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. ma charakter deklaratoryjny i potwierdza nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Decyzje te wydawane są w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 83, poz. 373, z 1992 r. Nr 91, poz. 455, z 1994 r. Nr 51, poz. 201, Nr 80, poz. 369, Nr 84, poz. 384 i Nr 123, poz. 601, z 1996 r. Nr 5, poz. 33 oraz z 1997 r. Nr 106, poz. 675) prawa użytkowania wieczystego i własności budynków i budowli, które to spray nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie u.g.n. Wydanie decyzji uwłaszczeniowej w stosunku do spornej działki oznacza, że na dzień 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu do niej przysługiwało nie Zespołowi [...] ale poprzednikowi prawnemu Uczestnika postępowania. W konsekwencji brak jest podstaw dla uznania, że przywoływane przez Skarżącą dokumenty powstałe przed 5 grudnia 1990 r., w tym dokumenty wymienione w skardze kasacyjnej, potwierdzać mogą istnienie po stronie Zespołu [...] prawa zarządu, użytkowania lub trwałego zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. Sąd kasacyjny wskazuje, że w okresie od 5 grudnia 1990 r. do 31 grudnia 1997 r., ustanowienie prawa zarządu w stosunku do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, następowało zgodnie z art. 38 ust. 1 w związku z art. 40 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r. wynikającym z t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm., dalej "u.g.g.w.n.") w drodze umowy lub decyzji. Od 1 stycznia 1998 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzona została instytucja trwałego zarządu, ustanawianego na podstawie decyzji właściwego organu. Stosownie natomiast do art. 199 ust. 2 u.g.n. zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jednostki organizacyjne, przekształcał się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. W ocenie Sądu kasacyjnego przywołane przez Skarżącą w skardze kasacyjnej dokumenty wydane w okresie od 5 grudnia 1990 r. do 1 stycznia 1999 r. to jest decyzja Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej nr [...] z [...] maja 1994 r., z której wynika, że organem prowadzącym i nadzorującym Zespół [...] jest Minister Transportu i Gospodarki Morskiej oraz wypis z rejestru gruntów sporządzony na dzień 1 stycznia 1999 r., z którego wynika, że sporny grunt "jest własnością Skarbu Państwa we władaniu Ministerstwa Komunikacji-[...] we W." nie mogą być uznane za potwierdzające władanie przez Zespół [...] spornym mieniem w rozumieniu art. 60 ust. 1 Ustawy Reformującej. Przywołana przez Skarżącą decyzja Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 14 maja 1994 r. wskazuje jedynie organ, który prowadzi i nadzoruje Zespół [...]. Nie może być jednak uznana za decyzję, o której mowa w art. 40 u.g.g.w.n., nie zawiera bowiem wskazanych w niej elementów to jest nie określa położenia nieruchomości, jej powierzchni i granic, warunków oraz okresu zarządu lub użytkowania. Również z samego zapisu w wypisie z ewidencji gruntów sporządzonym na dzień 1 stycznia 1999 r., że grunt jest własnością Skarbu Pastwa we władaniu Ministerstwa Komunikacji [...] we W. nie można wyprowadzać wniosku o przysługiwaniu Zespołowi [...] prawa zarządu lub użytkowania w rozumieniu przepisów u.g.g.w.n. czy też trwałego zarządu w rozumieniu u.g.n. Jak już wskazano wyżej, ustanowienie owych tytułów prawnych do nieruchomości w okresie od 5 grudnia 1990 r. (to jest od daty, w której prawo zarządu do nieruchomości przysługiwało poprzednikowi prawnemu Uczestnika z uwagi na ustanowienie z tą datą prawa użytkowania wieczystego) do 1 stycznia 1999 r. (to jest daty relewantnej dla zastosowania art. 60 ust. 1 Ustawy Reformującej) wymagało wydania decyzji lub zawarcia umowy. Dokumenty takie nie zostały przedstawione w toku postępowania przez Skarżącą. Również z przywołanej w skardze kasacyjnej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 31 stycznia 2002 r. nie wynika, by w okresie od 5 grudnia 1990 r. do 1 stycznia 1999 r. wydane zostały decyzje ustanawiające zarządu lub użytkowanie albo trwały zarząd spornym mieniem. Nie wynika z niej także fakt zawarcia umowy, o której mowa w art. 38 ust. 1 u.g.g.w.n. Odnosząc się do argumentacji Skarżącej zmierzającej do wykazania, że przepisy Ustawy Reformującej nie zawierają przesłanek negatywnych w postaci wydania decyzji uwłaszczeniowej zwrócić należy uwagę na wynikający z art. 233 k.c. zakres uprawnień użytkownika wieczystego. Stosownie do tego przepisu, w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Jak wyjaśniano w doktrynie, "wieczyste użytkowanie jest prawem na rzeczy cudzej, w związku z czym użytkownik wieczysty jest posiadaczem zależnym nieruchomości i w tym charakterze może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. W rzeczywistości korzystanie to - z tym ograniczeniem - nie różni się w istotny sposób od odpowiadającego mu uprawnienia właściciela. W orzeczeniu z 17 stycznia 1974 r., III CRN 316/73, LexPolonica nr 301437 (OSNCP 1974, nr 11, poz. 197), Sąd Najwyższy wskazał na to, że wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych, w związku z czym w wypadkach nieuregulowanych w art. 232-243 i w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste należy posługiwać się analogią przede wszystkim do art. 142-154, zamieszczonych w dziale II tytułu I księgi drugiej Kodeksu cywilnego, dotyczących treści i wykonywania własności - w tym także art. 145 i 231. Możliwe jest też w pewnym zakresie analogiczne stosowanie do użytkowania wieczystego niektórych przepisów o prawach rzeczowych ograniczonych, w tym zwłaszcza art. 246 dotyczącego zrzeczenia się tych praw (zob. postanowienie SN z 24 sierpnia 2005 r., II CK 34/05, LexPolonica nr 386343, OSNC 2006, nr 7-8, poz. 125), i art. 247 odnoszącego się do ich wygaśnięcia wskutek konfuzji. Dotyczy to jednak analogicznego stosowania do użytkowania wieczystego przepisów o własności, a nie analogicznego stosowania przepisów dotyczących właściciela. (...) Wieczystemu użytkownikowi przysługuje petytoryjna i posesoryjna ochrona jego prawa, przy odpowiednim zastosowaniu środków przysługujących w tym celu właścicielowi, przy czym ochrona ta przysługuje także przeciwko właścicielowi nieruchomości w razie naruszenia przez niego prawa wieczystego użytkownika. Tak więc art. 222-230 i art. 343-347 mają odpowiednie zastosowanie" (S. Rudnicki [w:] G. Rudnicki, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. X, Warszawa 2011, art. 233.) Oznacza to zatem, że użytkownik wieczysty może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób, przy czym roszczenia mające na celu ochronę jego praw przysługują mu również przeciwko właścicielowi nieruchomości. Zwrócić należy uwagę w tym miejscu, że w świetle art. 38 ust. 3 u.g.g.w.n., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), która weszła w życie 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej korzystają z nieruchomości będącej w ich zarządzie zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. W tym zakresie mogą zgodnie z przepisami szczególnymi dokonywać zmian dotychczasowej zabudowy oraz wznosić nowe budowle. W ocenie Sądu kasacyjnego brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że nie było możliwe ustanowienie prawa zarządu czy użytkowania na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Zakres uprawnień jednostki organizacyjnej stałby bowiem w sprzeczności z zakresem uprawnień użytkownika wieczystego wynikającym z art. 233 k.c. W rozpoznawanej sprawie, użytkownik wieczysty – poprzednik prawny Uczestnika – jest jednocześnie właścicielem budowli posadowionych na gruncie. Zatem od 5 grudnia 1990 r. to użytkownikowi wieczystemu przysługiwało wyłączne prawo zarówno do dysponowania gruntem oddanym mu w użytkowanie wieczyste jak i prawo własności znajdujących się na niej budowli. Istnienie owych uprawnień od 5 grudnia 1990 r. uniemożliwia przyjęcie, że jednostka organizacyjna przejmowana przez Skarżącą władała spornym mieniem, to jest działką gruntu w sposób sformalizowany, samo zaś faktyczne władanie, nieoparte na żadnym tytule prawnym nie mogło prowadzić do zastosowania art. 60 ust. 1 Ustawy Reformującej. Sąd kasacyjny dostrzega podnoszoną przez Skarżącą okoliczność, że zamiarem ustawodawcy wynikającym z zapisów Ustawy Reformującej w tym art. 48 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 tejże ustawy było wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego przejmujących określone zadania w mienie pozwalające na ich wykonanie. W rozpoznawanej sprawie zachodzi jednak kolizja pomiędzy regulacjami wchodzącymi w życie od 1 stycznia 1999 r. a przepisami przewidującymi wcześniejsze nabycie uprawnień do określonego mienia przez podmioty wskazane w art. 200 u.g.n. Sąd kasacyjny przypomina, że art. 200 u.g.n. dotyczył sytuacji objętych zakresem zastosowania przepisów ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) i dotyczących nabycia przez wskazane w nim podmioty prawa użytkowania wieczystego do określonego mienia Skarbu Państwa. Nabycie tego prawa przez owe podmioty oznaczało przyznanie im uprawnień do wyłącznego korzystania ze tego mienia z datą wcześniejszą niż data wejścia w życie Ustawy Reformującej. W tym znaczeniu, wcześniejsze regulacje prawne, przewidujące uwłaszczenie z datą poprzedzającą datę wejścia w życie Ustawy Reformującej uznać można za przepisy szczególne w rozumieniu art. 60 ust. 1 tejże ustawy. Podsumowując, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, objęte punktami 2.2 i 2.3 petitum skargi kasacyjnej. Jak już wskazano, za prawidłową uznać należy wykładnię, w świetle której pojęcie władania, o którym mowa w art. 60 ust. 1 Ustawy Reformującej oznacza władanie określonym mieniem na podstawie tytułu prawnego takiego jak zarząd, użytkowanie czy też trwały zarząd przewidziany przepisami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości albo ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie decyzji uwłaszczeniowej w stosunku do spornych działek oznacza, że na dzień 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu przysługiwało poprzednikowi prawnemu Uczestnika postępowania. W okresie od 5 grudnia 1990 r. do 1 stycznia 1999 r. ustanowienie przywołanych wyżej tytułów prawnych do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa wymagało wydania decyzji lub zawarcia umowy. W aktach sprawy brak jest dokumentów z których wynikałoby, że w tym okresie Zespół [...] nabył prawo zarządu, prawo użytkowania lub prawo trwałego zarządu spornym mieniem. Co również istotne, w ocenie Sądu kasacyjnego rozpoznającego sprawę, ustanowienie takiego tytułu prawnego stałoby w sprzeczności z zakresem uprawnień użytkownika wieczystego i przysługującą mu również w stosunku do właściciela nieruchomości ochroną posesoryjną i petytoryjną. Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął że istota rozpoznawanej sprawy dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu państwowemu może być uznana za pozostającą we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie przepisów Ustawy Reformującej lub ustawy kompetencyjnej. Odniósł się również do podnoszonych w skardze zarzutów. Okoliczność, że w ocenie Skarżącej ocena ta jest niewystarczająca czy też niekompletna lub nieodnosząca się do wszystkich aspektów sprawy, w sytuacji w której uzasadnienie wyroku umożliwia jego kontrolę kasacyjną nie może prowadzić do uznania, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że konieczność sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w rubrum wyroku Sądu Wojewódzkiego wynikała z brzmienia art. 92 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1684 z późn. zm.). Stosownie do przywołanych przepisów miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2). W konsekwencji, jako strona skarżąca winna być wskazana Gmina Wrocław a nie Miasto Wrocław. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że tak strona Skarżąca określana była przez organ, tak też określiła się ona w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego a następnie w skardze kasacyjnej. W konsekwencji, wskazanie w zarządzeniu wstępnym a następnie w wyroku Sądu Wojewódzkiego, że stroną skarżącą jest Miasto Wrocław uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania od Skarżącej na rzecz Uczestnika został oddalony z uwagi na brak ku temu podstawy prawnej. Przepis art. 204 p.p.s.a. pozwala bowiem w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę na zasądzenie kosztów postępowania wyłącznie na rzecz organu (art. 204 pkt 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.