I OSK 1710/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1224/19 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od S. S. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2019 r., I SA/Wa 1224/19 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Minister Inwestycji i Rozwoju ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] ustalającą na rzecz S. S. odszkodowania z tytułu szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia jej wartości wskutek zdarzeń związanych z przebudową sieci energetycznych WN na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako: działka nr [...]o powierzchni 0,0170 ha, działka nr [...]o powierzchni 0,6627 ha, w obrębie T., gmina D., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P.– Stare Miasto w P., jako własność S. S. (pkt 1. decyzji) oraz ustalającą, że wypłata odszkodowania wskazanego w pkt 1. nastąpi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2. decyzji). W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, f, g i h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące m.in.: obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków oraz zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f. Zgodnie natomiast z przepisem art. 11f ust. 2 specustawy drogowej do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g, stosuje się przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa w ust. 1, zaś jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n., który przewiduje, że za szkody powstałe na skutek zdarzeń przewidzianych w art. 120, art. 124 – 126 u.g.n. przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, zaś w przypadku zmniejszenia wartości nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi operat szacunkowy. W dalszej kolejności organ podniósł, że podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. w dniu 27 kwietnia 2017 r. który został następnie potwierdzony klauzulą aktualizacyjną z dnia 27 listopada 2017 r. W ocenie Ministra operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny", nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałby jego dalsze wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, tym samym stanowi wiarygodny dowód wartości przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister podkreślił, że odszkodowanie powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym, a ponadto odszkodowanie obejmuje jedynie szkody na obszarze objętym czasowym zajęciem, który został określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto w toku postępowania S.S. nie przedłożył kontroperatu ani nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 157 ust. 1 u.g.n. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł S. S. wskazując, że: 1. zaskarżona decyzja nie została prawidłowo podpisana; 2. klauzula aktualizacyjna nosi datę wcześniejszą niż pismo wzywające do jej nadania; 3. organ odwoławczy nie poinformował skarżącego o nadaniu klauzuli aktualizacyjnej oraz o treści analizy uzasadniającej jej nadanie, co stanowi naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. 4. organ odwoławczy wprowadził skarżącego w błąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest ostateczna, podczas gdy przysługuje od niej skarga do sądu ostatecznego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 października 2019 r. wskazał w motywach wyroku, że podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 kwietnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. Stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n., po upływie okresu przewidzianego w ust. 3 operat szacunkowy może być wykorzystany przez okres kolejnych 12 miesięcy po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W aktach niniejszej sprawy znajduje się pismo biegłego rzeczoznawcy majątkowego T. S. zatytułowane "klauzula aktualności" datowane na 27 listopada 2018 r., w którym rzeczoznawca majątkowy potwierdza "aktualność wartości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym 29 czerwca 2017 roku, dotyczącym ustalenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia jej wartości na skutek przebudowy sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, położonej w Tr. gm. D. oznaczonej jako działka [...]o pow. 0,0170 ha i nr [...]o pow. 0,6627 ha". Nadto stwierdza, że poziomy cen ustalone na podstawie aktualnej analizy "nie odbiegają od poziomów cen stwierdzonych w trakcie analizy rynku przeprowadzonej [...] czerwca 2017 roku (data sporządzenia operatu szacunkowego)" oraz wskazuje, że "wobec braku istotnych różnic w poziomie cen aktualnych i cen w dacie wykonywania operatu szacunkowego należy uznać, że operat szacunkowy z [...] czerwca 2017 r. jest aktualny i może być wykorzystany zgodnie z celem dla jakiego został wykonany". Sąd I instancji podkreślił, uwzględniając fakt, że operat szacunkowy w niniejszej sprawie został sporządzony [...] kwietnia 2017 r. i dotyczył nieruchomości położonej w gminie D., obręb T. o nr działek: [...]i [...], że powyższe pismo biegłego rzeczoznawcy majątkowego wskazuje zarówno na inną datę operatu szacunkowego jak i na inną nieruchomość. Nie pozwala to stwierdzić, jaki operat szacunkowy rzeczoznawca zamierzał potwierdzić. Powyższe wątpliwości co do aktualności operatu szacunkowego uniemożliwiają jego merytoryczną ocenę. Skoro zaś organ odwoławczy nie dostrzegł i nie wyjaśnił tego problemu i nie rozważył wnikliwie wszystkich okoliczności sprawy, to dopuścił się w ten sposób istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sądu I instancji wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona decyzja została podpisana własnoręcznie przez [...] Departamentu Inwestycji – M.S., działającą z upoważnienia Ministra Inwestycji i Rozwoju. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska pracownika upoważnionego do wydania decyzji, przepis ten nie zawiera jednak wymogu aby musiał to być podpis czytelny. Nadto Sąd I instancji wskazał, że Minister w zaskarżonej decyzji błędnie wskazał, iż potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego miało miejsce [...] listopada 2017 r., podczas gdy klauzula aktualizacyjna znajdująca się w aktach sprawy datowana jest na 27 listopada 2018 r. Klauzula ta nie stanowi nowego dowodu w sprawie, przez co nie jest wymagane zapoznawanie z nią strony i tym samym nie doszło do naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi Sąd I instancji podkreślił, że decyzja wydana przez organ odwoławczy jest ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., tj. nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Od decyzji takiej przysługuje skarga do sądu administracyjnego w odrębnym trybie – na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stąd też skarżący został prawidłowo pouczony zarówno o niezaskarżalności decyzji w administracyjnym toku instancji jak i o przysługującej skardze do sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek przyznania mocy dowodowej operatowi szacunkowemu, który nie został zaktualizowany, gdyż w aktach sprawy znajduje się pismo zatytułowane "klauzula aktualizacyjna" wskazujące dzień 29 czerwca 2017 r. jako dzień sporządzenia operatu szacunkowego zamiast 27 kwietnia 2017 r., podczas gdy analiza dokumentu stanowiącego klauzulę aktualizacyjną nie uprawnia do takiej konstatacji, bowiem w piśmie z dnia 27 listopada 2018 r. potwierdzającym aktualność operatu z dnia 27 kwietnia 2017 r., rzeczoznawca majątkowy jednoznacznie wskazał, że potwierdza aktualność operatu szacunkowego nr [...], którym jest niewątpliwie operat sporządzony w dniu 27 kwietnia 2017 r., a wskazanie błędnej daty sporządzenia operatu szacunkowego, tj. 29 czerwca 2017 r. oraz nr działki należy traktować jak oczywistą omyłkę pisarską. Mając na uwadze powyższe zarzuty Minister Rozwoju wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Powyższy zarzut został szerzej umotywowany. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W skardze kasacyjnej zakwestionowana została ocena Sądu I instancji odnosząca się do pisma rzeczoznawcy majątkowego T. S. z dnia 27 listopada 2018 r. zatytułowanego "klauzula aktualności". Zdaniem Sądu, powyższe pismo, zawierając błędy co do daty sporządzenia przez tegoż rzeczoznawcę operatu szacunkowego w niniejszej sprawie oraz oznaczenia jednej z dwóch działek podlegających wycenie, nie pozwala stwierdzić, jaki operat szacunkowy rzeczoznawca ów zamierzał aktualizować. Trafnie jednak w takiej sytuacji autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż skonstatowanie powyższych wad klauzuli aktualizacyjnej nie wyczerpuje okoliczności, które identyfikowały ową klauzulę aktualizacyjną jako odnoszącą się do operatu szacunkowego sporządzonego przez tegoż rzeczoznawcę w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wyprowadzając powyższą konkluzję pominął cały szereg innych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, iż ww. klauzula aktualizacyjna odnosi się do operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie na zlecenie organu I instancji. W tym zakresie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż ww. klauzula aktualizacyjna odwołuje się do operatu szacunkowego o konkretnym oznaczeniu (nr [...]), wskazuje również na rzeczoznawcę majątkowego T. S. jako na autora tegoż operatu. Cechy te mają charakter ściśle identyfikujący. Nie bez znaczenia pozostaje również i ta okoliczność, iż rzeczoznawca majątkowy klauzulę aktualizacyjną z dnia 27 listopada 2018 r. złożył w badanej sprawie administracyjnej, a więc w sprawie, w której opracował operat szacunkowy z dnia 27 kwietnia 2017 r. Powyższe okoliczności uznać wypada za istotne dla identyfikacji związku pomiędzy złożoną w niniejszej sprawie klauzulą aktualizacyjną a operatem szacunkowym sporządzonym w toku tej sprawy. Powyższy związek podkreśla także treść samej klauzuli aktualizacyjnej wskazująca na tożsamość oznaczenia drugiej z działek wycenianych na podstawie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy T. S. W powyższych dokumentach tożsame jest położenie obu działek wycenianych w niniejszej sprawie oraz określenie ich powierzchni. Tożsama jest także nazwa inwestycji prowadzonej na działkach skarżącego. Nie bez znaczenia dla oceny związku pomiędzy sporządzonym w niniejszej sprawie operatem szacunkowym, a złożoną klauzulą aktualizacyjną pozostaje także i to, że zarówno organ odwoławczy, jak i strona postępowania nie zakwestionowali tego, że ww. klauzula aktualizacyjna dotyczy opracowanego w sprawie operatu szacunkowego, nie zaś innego, bliżej nie określonego operatu. Jeżeli zatem wady klauzuli aktualizacyjnej sprowadzają się wyłącznie do podania innej niż rzeczywista daty sporządzenia operatu szacunkowego oraz oznaczenia jednej z dwóch działek błędnym nr ewidencyjnym, przy czym wada w tym zakresie polega na wskazaniu nr [...], zamiast prawidłowego nr [...], a więc na wpisaniu dodatkowej cyfry "1" do prawidłowego nr ewidencyjnego działki, to trafnie wskazuje autor kasacji, iż na tle powyższych okoliczności sprawy, nie stanowi to wady istotnej, podważającej możliwość zidentyfikowania związku przedłożonej w niniejszej sprawie klauzuli aktualizacyjnej z opracowanym w tejże sprawie operatem szacunkowym. Trafnie zatem wskazano w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji skupiając się tylko na jednej grupie okoliczności wynikających z przedłożonej przez rzeczoznawcę majątkowego klauzuli aktualizacyjnej, nadmiernie uprościł ocenę odnoszącą się do ww. klauzuli. Ocena ta, dokonana w całokształcie okoliczności sprawy pozwala natomiast uznać poprawność stanowiska organu odwoławczego, który przyjął, iż ww. klauzula aktualizacyjna odnosi się do operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., czyniąc ów operat za zdatny do wykorzystania w celu, dla którego został sporządzony, na warunkach wskazanych w art. 156 ust. 4 u.g.n. Zasadny okazał się zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od uwzględnienia żądania skargi kasacyjnej w tym zakresie z uwagi na uznanie, iż ocena okoliczności sprawy dokonana zaskarżonym wyrokiem, do której nie dała powodu żadna ze stron postępowania, a która okazała się oceną niezasadną, nie powinna prowadzić do obciążenia kosztami postępowania kasacyjnego którejkolwiek ze stron postępowania, stanowiąc przypadek szczególnie uzasadniony, o którym stanowi ww. przepis. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji rozstrzygnie o zasadności skargi S.S. uznając aktualność w dacie wydania zaskarżonej decyzji – na warunkach wskazanych w art. 156 ust. 4 u.g.n. – operatu szacunkowego aktorstwa rzeczoznawcy majątkowego T. S.