I OSK 1704/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 121/21 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., II SA/Lu 121/21 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I.) i rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt II.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu wniosku A. K. i J. małżonków G., o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] na dwie działki nr [...] i nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 61a w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Kolegium wskazało, iż A. K. i J. małżonkowie G. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji "Wójta Gminy [...] nr [...] o rozgraniczeniu działki nr [...] w B." zarzucając, że decyzja ta została wydana wbrew przepisom "rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 /Dz. U. Nr 268, poz.2663/, gdyż działka nr [...] nie ma dostępu do drogi i to powoduje, że decyzja jest pozbawiona mocy prawnej". Wnioskodawcy wskazali, że dla wykazania nieważności decyzji nie ma potrzeby przytaczania innych argumentów niż te, które są zawarte w decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, którą dołączyli do podania. Kolegium wezwało wnioskodawców do sprecyzowania żądania przez wskazanie dokładnych danych identyfikacyjnych i treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnioskują, bowiem decyzja o wskazanym numerze jest decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, a nie decyzją w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, a także o wskazanie przepisu prawa materialnego, który został naruszony, oraz wykazanie legitymacji procesowej w sprawie żądania stwierdzenia nieważności decyzji, której nie byli adresatami. Wnioskodawczyni A. K. uznała ww. pismo Kolegium za "pozbawione treści pozwalającej na jego zrozumienie", oraz załączyła kserokopie dwóch pism wskazujących, że A. K. jest "stroną postępowania i adresatem dotkniętej wadą decyzji o utworzeniu dwóch działek z których działka A. K. nie ma dostępu do drogi publicznej''. W świetle tych okoliczności Kolegium przyjęło, że żądanie A. K. i J. małżonków G. zawarte w podaniu z 20 czerwca 2020 r. dotyczy decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2012 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr [...], stanowiącej własność G.B. Po przeanalizowaniu zgromadzonych dowodów Kolegium doszło do przekonania, że A. K. i J. małżonkowie G. nie są legitymowani do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja ta bowiem została wydana na wniosek G. B. o zaopiniowanie podziału jego działki nr [...] na dwie działki, zgodnie z przedłożonym wstępnym projektem podziału. Wójt Gminy [...] zaopiniował pozytywnie projekt podziału, stwierdzając w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012r., że podział jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] 2006 r. (Dz.Urz.Woj.Lub. [...]), w którym działka nr [...] leży w części w terenie oznaczonym symbolem RM, MN, U-02-1 będącym terenem zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, a w części w terenie oznaczonym symbolem [...], będącym terenem rolnym. Następnie organ zatwierdził podział tej działki o powierzchni 2,74 ha na działkę nr [...] o powierzchni 1,0002 ha i nr [...] o powierzchni 1,7417 ha, zgodnie z przedłożoną mapą projektu podziału (załącznik do decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podział spełnia warunek przewidziany w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018,2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", gdyż obie wydzielone działki przylegają do drogi publicznej – drogi krajowej nr [...], przy czym za dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu uważa się również ustanowienie służebności drogowej. Kolegium stwierdziło dodatkowo, że pomiędzy podziałem działki nr [...] a żądaniem A. K. i J. małżonków G. nie zachodzi żadna relacja prawna. Prawa rzeczowe do nieruchomości przed podziałem miał wyłącznie G. B. i tylko on był właścicielem wydzielonych działek w chwili zatwierdzania projektu podziału. Wnioskodawcy nie wykazali, że legitymowali się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości ani w dacie podziału, ani po jej podzieleniu. Z kserokopii dokumentów złożonych przez nich można jedynie wywnioskować, że mają oni tytuł prawny do działki nr [...], jednak legitymacja procesowa w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie może być sferą przypuszczeń i domysłów, lecz musi być jednoznacznie udowodniona przez tego, kto żąda czynności. Następnie Kolegium wyjaśniło, że o istnieniu interesu prawnego przesądza przepis prawa materialnego, a nie wola organu administracyjnego, ani też wola uczestników postępowania. Istnienie interesu prawnego jest stanem obiektywnym, sprawdzalnym w oparciu o obiektywne kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego. Nie jest to pojęcie zdefiniowane w przepisach procesowego prawa administracyjnego, natomiast w literaturze przyjmuje się, że interes prawny to przyznanie przez przepis prawa określonej jednostce konkretnej korzyści. Tak rozumiany interes prawny jest zindywidualizowany, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Kolegium wskazało, iż interes prawny w sprawie podziału nieruchomości przysługuje wyłącznie jej właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu), zaś okoliczności, na które powołują się wnioskodawcy – zakładając przy tym, że nabyli oni prawo własności działki nr [...] – nie są natury prawnej, lecz faktycznej, a nadto nie dotyczą istoty podziału nieruchomości, lecz zdarzeń odrębnych, niemających związku z podziałem nieruchomości tylko z wykonywaniem prawa własności do odrębnej nieruchomości. Na podstawie stwierdzeń wnioskodawców i przedłożonych przez nich kserokopii dokumentów Kolegium wyprowadziło wniosek, że ich interes jest ściśle związany z korzystaniem z działki nr [...], a konkretnie z urządzeniem odrębnego zjazdu z drogi publicznej. W dacie zatwierdzenia podziału działki nr [...] ten interes nie istniał, niezależnie od tego, że nie jest znana ani data nabycia praw do działki nr [...] przez małżonków G., ani też treść nabytego prawa. Niezależnie więc od tego, w jakim czasie i w jakich okolicznościach rozważać interes manifestowany przez wnioskodawców, to wciąż jest to interes faktyczny, niepodlegający ochronie prawnej. Poza tym Kolegium wskazało, że nabycie działki wydzielonej z nieruchomości macierzystej nie czyni nabywcy stroną legitymowaną do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Taki skutek mógłby wystąpić tylko wówczas, jeśliby z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpił ten, na którego wniosek dokonywany był podział (czyli właściciel), o ile nadal byłby właścicielem wszystkich wydzielonych działek. Takie uprawnienie przysługiwałby też następcy prawnemu takiej osoby, ale też pod warunkiem, że następstwo to odnosiłoby się do wszystkich wydzielonych działek. Natomiast osoba, która nabyła własność tylko jednej, bądź kilku, ale nie wszystkich wydzielonych działek, nie ma interesu prawnego do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieważności podziału nieruchomości. (vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 2018 r., I OSK 2947/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Końcowo Kolegium uznało, że ze względu na to, iż wnioskodawcy nie udowodnili swojego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a nawet gdyby go udowodnili, to i tak byłoby to prawo własności tylko do jednej z wydzielonych w wyniku podziału dokonanego sporną decyzją działki nr [...], nie mają oni legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kolegium podkreśliło, że kwestia urządzenia zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość (działkę geodezyjną) jest zagadnieniem całkowicie odrębnym od zagadnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. K., w imieniu własnym i męża J., domagała się uchylenia powyższego postanowienia, zarzucając jego wydanie z naruszeniem przepisów postępowania przez błędne uznanie, że skarżąca nie jest zainteresowana w sprawie o podział, pomimo że na skutek tej decyzji sprzedano jej nieruchomość bez dostępu do drogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając wniesioną skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. uznał, że odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżącej i jej męża J. G., tj. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. była przedwczesna. Sąd wskazał, iż krąg stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o podziale nieruchomości na wniosek strony określa art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem – stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie skarżąca konsekwentnie podnosi, że wraz z mężem pozostają właścicielami wydzielonej kwestionowaną decyzją działki nr [...]. Kolegium powinno więc dokładnie zbadać tę okoliczność, podejmując z urzędu odpowiednie czynności, jak chociażby przesłuchać byłego właściciela działki nr [...] w celu ustalenia, czy rzeczywiście skarżąca i jej mąż nabyła prawo własności tej (wydzielonej) działki. W razie pozytywnych ustaleń, postępowanie powinno być wszczęte, a kwestionowana decyzja zbadana w zakresie podstaw nieważnościowych, w tym ewentualnego rażącego naruszenia prawa materialnego, w szczególności w zakresie zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy nie doszło po stronie tego organu do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie objętym przesłanką z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga powinna była być oddalona jako nieuzasadniona, 2. prawa materialnego, a w szczególności: - art. 61a § 1 k.p.a. przez uznanie, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości była przedwczesna, podczas gdy w postępowaniu przedsięwzięte zostały konieczne i właściwe czynności w celu uzyskania od wnioskodawczyni dowodu na jej legitymację procesową czynną i czynności te okazały się bezskuteczne z przyczyn leżących po stronie wnioskodawczyni, zaś analiza materiału dowodowego sprawy przeczyła istnieniu tego rodzaju legitymacji po stronie wnioskodawczyni, - art. 28 w związku z art. 75 – 88 k.p.a. przez uznanie, że w celu ustalenia, czy osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości jest legitymowana do takiego żądania organ administracyjny był obowiązany przesłuchać jako świadka byłego właściciela nieruchomości i w razie pozytywnych ustaleń wszcząć postępowanie, podczas gdy na podstawie żadnego z przepisów działu H rozdziału 4 k.p.a. nie można wyprowadzić wniosku, aby prawo własności konkretnej osoby do konkretnej nieruchomości, mające swoje źródło w przepisach Kodeksu cywilnego, jako przesłanka warunkująca legitymację procesową czynną w postępowaniu administracyjnym, mogło być udowodnione zeznaniem świadka, - art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię, uznającą za wystarczające, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości jest do tego skutecznie legitymowana, jeżeli konsekwentnie powołuje się na tę cechę, podczas gdy treść art. 28 k.p.a. nie daje podstaw do takiego wnioskowania, bowiem skuteczność "żądania czynności" w rozumieniu tego przepisu uzależniona jest od interesu prawnego lub obowiązku, a nie od samego tylko twierdzenia o interesie prawnym lub obowiązku, - art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w ramach oceny formalnych przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, wymienionych w tym przepisie, a więc oceny, czy podanie pochodzi od strony oraz czy nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny niemożności wszczęcia postępowania administracyjnego, należy również badać przesłanki merytoryczne wynikające z prawa materialnego, - art. 96 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 3 u,g,n, w związku z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że dowodem na legitymację osoby, która twierdzi, że nabyła nieruchomość (działkę geodezyjną) wydzieloną z nieruchomości macierzystej, która to nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej i z tych przyczyn żąda stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości może być dokument, którego treścią jest odmowa zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość, - art. 93 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2020.470 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", przez błędne uznanie, że dostęp do drogi publicznej jako warunek dopuszczalności podziału nieruchomości jest tożsamy z pojęciem zjazdu z drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p., - art. 28 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 97 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię pomijającą aspekt, że zniesienie skutków podziału nieruchomości przez stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nie należy do uprawnień osoby, która nabyła tylko część wydzielanej nieruchomości. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniosła o "odrzucenie" skargi kasacyjnej i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W badanej sprawie doszło do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Z powyższego, niekwestionowanego ustalenia wynikają dwie istotne konsekwencje. Po pierwsze, podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W okolicznościach badanej sprawy organ nadzoru przyjął, że powodem odmowy wszczęcia powyższego postępowania było złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności przez podmiot nie będący stroną postępowania. Po drugie zaś, badając przymiot strony postępowania nieważnościowego konieczne jest uwzględnienie charakteru prawnego decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w kontekście możliwość domagania się stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez podmiot, który nie skupia praw do wszystkich działek powstałych wskutek zatwierdzonego podziału. Do powyższych kwestii wypada odnieść się oddzielnie. Na gruncie art. 157 § 2 k.p.a. jest jasne, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się m.in. na wniosek strony, a stroną takiego postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Krąg tych stron wyznaczany jest zatem na podstawie art. 28 k.p.a., a tym samym nie muszą to być wyłącznie strony postępowania zwykłego. Określając krąg stron postępowania nieważnościowego nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że interes prawny osoby inicjującej tego rodzaju postępowanie nadzwyczajne może być związany z przedmiotem postępowania pierwotnego, pomimo iż osoba ta nie brała udziału w tym postępowaniu. Wówczas osoba taka może być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym. Ustalenie istnienia interesu prawnego nie jest tym samym możliwe bez kompleksowego zbadania wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (vide: wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., I OSK 344/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dość powszechnie przyjmuje się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., I OSK 1101/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności badanej sprawy wynika, że wnioskujący wszczęcie postępowania nadzorczego powołali się na swój tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. Przy czym, z pism kierowanych przez wnioskodawców do organu nadzoru nie wynika jasno, czy tytuł ten obejmuje całą nieruchomość będącą przedmiotem podziału, czy też jedną z wydzielonych jej części. Nie jest także jasne jaki w istocie jest tytuł prawny wnioskodawców do przedmiotu postępowania podziałowego. Powyższe kwestie – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – mają kluczowe znaczenie dla ustalenia istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego w inicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podziałowej. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie istnienia po stronie wnioskodawców praw rzeczowych do nieruchomości objętej decyzją podziałową pozwalałby – co do zasady – na uznanie istnienia po ich stronie interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności (art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a.). Brak dokonania w postępowaniu administracyjnym jednoznacznych ustaleń w tym zakresie nie pozwala potwierdzić trafności konkluzji organu o wypełnieniu, w okolicznościach badanej sprawy, przesłanki odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego wskazanej w art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. Ugruntowane jest także zapatrywanie, że podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu, w którym nie był stroną postępowania, powinien wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jego nieważności. Powyższe oznacza, że powinien wskazać okoliczności przemawiające za istnieniem takiego interesu. Nie oznacza to natomiast, iż okoliczność tę winien udowodnić, w taki sposób jak tego wymagają dyrektywy postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te nakładają bowiem – co do zasady – obowiązki na organ administracji, nie zaś na wnioskodawcę postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem wnioskujący o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podziałowej bez jednoznaczności wypowiadali się o swym tytule prawnym do przedmiotu podziału, uważając go za oczywisty, a korespondencja prowadzona w tym zakresie przez organ z wnioskodawcami nie dawała jasności co do charakteru i zakresu przysługującego im tytułu prawnego, w szczególności wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentu wskazującego na przysługujący im tytuł prawny do nieruchomości, to obowiązkiem organu administracji było udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawcy mają tytuł prawny do przedmiotu podziału, jaki jest jego charakter i zasięg terytorialny. Dopiero na tak ustalonej podstawie faktycznej możliwe było rozstrzygniecie kwestii istnienia interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej. Okoliczności te nie zostały natomiast ustalone w niebudzący wątpliwości sposób, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Nieprawidłowo organ nadzoru utożsamił braki wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wykazania przez wnioskodawców interesu prawnego z brakami formalnymi wniosku, o których stanowi art. 64 § 2 k.p.a., a więc z niespełnieniem wymagań prawnych możliwych do usunięcia przez stosowne wezwanie organu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Ugruntowane pozostaje zapatrywanie, iż regulacja art. 64 § 2 k.p.a. powinna służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, Lex nr 30043; wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, Lex nr 48727). Skoro ustalenie istnienia interesu prawnego wnioskodawcy przedmiotowego postępowania nadzorczego winno odbyć się na podstawie art. 28 k.p.a., a interes prawny na gruncie tej regulacji może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego, to zaniechanie przedłożenia przez wnioskodawców dokumentu wskazującego na tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, nie powinno samodzielnie skutkować odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak już była o tym mowa, weryfikacja okoliczności sprawy mających znaczenie z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia stanowi obowiązek organu administracji. Przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakładają w tym zakresie obowiązki na organ administracji, nie zaś na wnioskodawcę postępowania administracyjnego. Jeżeli natomiast określone kwestie na wstępnym etapie oceny wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego wymagają weryfikacji, to organ winien rozważyć, czy przepis art. 61a § 1 k.p.a. może stanowić odpowiednią podstaw\e prawną załatwienia sprawy. Wszak dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie tegoż przepisu została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, która winna mieć miejsce w toku prowadzonego już postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się do powyższych okoliczności sprawy należy także dostrzec, iż organ nadzoru pozostaje w tym zakresie niekonsekwentny. Odwołuje się bowiem do poglądu prawnego wskazującego, że osoba, która legitymuje się tytułem prawnym tylko do części gruntu podlegającego podziałowi, nie ma uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.g.n. i nie może domagać się zniesienia skutków podziału przez stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej (vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 2018 r., I OSK 2947/17, ONSAiWSA 2019/4/68), gdy jednocześnie kwestionuje wykazanie przez wnioskodawców tytułu prawnego do którejkolwiek z nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Jakkolwiek powyższy pogląd prawny prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za trafny z uwagi na charakter prawny decyzji podziałowej jako źródła ewentualnej migracji praw do powstałych z podziału nieruchomości, to jednak nie może on znaleźć aktualnie zastosowania w badanej sprawie, skoro nie zostały dokonane w dotychczasowym postępowaniu ustalenia tyczące tytułu prawnego wnioskodawców do nieruchomości będącej przedmiotem podziału, w szczególności, gdy niejasny pozostaje jego charakter i zasięg terytorialny. Zignorowanie powyższego poglądu prawnego w motywach zaskarżonego wyroku nie stanowi zatem wady prawnej usprawiedliwiającej uchylenie zaskarżonego wyroku, skoro podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 97 ust. 1 u.g.n. odwołuje się do okoliczności, które nie zostały ustalone w toku dotychczasowego postępowania, a zatem ma charakter jedynie abstrakcyjny. Trafne jest zatem generalne stanowisko Sądu I instancji wskazujące na przedwczesne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, skoro organ nadzoru nie ustalił okoliczności związanych z tytułem prawnym wnioskodawców do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Nietrafne są zatem zarzuty kasacji wskazujące na naruszenie art. 61a § 1, art. 28 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym regulacje te nie stanowią prawa materialnego, jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej, lecz przepisy postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tak też zostały ocenione w niniejszym postępowaniu. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 75 – 88 k.p.a. Zarzut ten został bowiem sformułowany w sposób niestaranny z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepisy art. 75- art. 88 k.p.a. stanowią regulację prawną odnoszącą się na gruncie k.p.a. do postępowania dowodowego. Wskazują w szczególności źródła dowodowe i sposób przeprowadzenia poszczególnych dowodów. Przepisy te regulują odrębne zagadnienia prawne. Tym samym tak ogólny sposób sformułowania tegoż zarzutu nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Na marginesie powyższych uwag należy jednak zauważyć, iż przepis art. 75 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepis ten nie tylko nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, ale także wskazuje, że kolejność, w jakiej wymienia środki dowodowe, a także kolejność regulacji tych środków dowodowych w k.p.a., nie określają bezwzględnej hierarchii ich wartości. Wymienienie zatem na pierwszym miejscu dowodu z dokumentu urzędowego nie oznacza, że dokument urzędowy ma wyższą moc dowodową niż pozostałe środki dowodowe ani też, że inne dowody mogą być przeprowadzone tylko wówczas, gdy w sprawie brak dokumentu urzędowego albo że pewne fakty mogą być wykazane tylko dokumentem urzędowym. Kodeks nie przewiduje, tak jak czyni to Kodeks postępowania cywilnego w art. 244–247, pierwszeństwa dowodu z dokumentów w stosunku do dowodu z innych źródeł. Jedynie dowód z przesłuchania stron może być przeprowadzony posiłkowo gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 k.p.a.) (A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, uwagi do art. 75. Stąd też nie podważając poprawności stanowiska Sądu I instancji w zakresie możliwego sposobu dokonania ustalenia tytułu prawnego wnioskodawców do przedmiotowej nieruchomości, można zauważyć niepraktyczność ustalenia określonych okoliczności sprawy na podstawie dowodów o jedynie sprawozdawczym charakterze, w sytuacji gdy organ ma możliwość udowodnienia tej okoliczności dokumentami konstytutywnymi, a więc takimi, które określony fakt ucieleśniają i wyrażają, jak chociażby odpis księgi wieczystej czy umowa kupna-sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego, a dostęp do tych dokumentów znajdujących się w publicznych bazach danych ma charakter powszechny. Mając z kolei na uwadze, iż przedmiotem badania w niniejszej sprawie pozostaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, to aktualne pozostaje udzielenie odpowiedzi na pytanie o interes prawny osób wnioskujących jego wszczęcie (art. 28 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.). Przedwczesne jest zatem odnoszenie się do kwestii poprawności samej decyzji podziałowej, w szczególności w zakresie możliwości realizacji zjazdu na drogę publiczną z jednej z powstałych wskutek podziału działek, również w kontekście uprawnienia do realizacji owego zjazdu. Prawo do budowy zjazdu na drogę publiczną jest bowiem pochodną prawa do nieruchomości i ustalenie tegoż prawa ma zasadnicze znaczenie dla oceny dalszych praw wynikających ze sposobu wykonywania prawa do rzeczy. Stąd też podnoszone w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 93 ust. 3 i art. 96 ust. 1 u.g.n. uznać należy za nieaktualne w okolicznościach badanej sprawy. Nie można także za trafne uznać zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. Przepisy te bowiem mają charakter wynikowy i ich zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (art. 151 p.p.s.a.) bądź w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Chcąc zatem powołać się na zarzut naruszenia ww. przepisów autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie sąd I instancji wadliwie zaakceptował oddalając skargę, albo które wadliwie dostrzegł uchylając zaskarżony akt (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badane zarzuty takiego powiązania są pozbawione. Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.