I OSK 169/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. i K. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 580/15 w sprawie ze skargi H. K. i K. G. na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków postanawia: 1) sprostować komparycję zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że w wierszu 11 od góry po słowie: "na" dodać: "czynność materialno-techniczną"; 2) oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 580/15 odrzucił skargę H. K. i K. G. na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga została wniesiona na czynność materialno-techniczną polegającą na zmianie w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu nowego właściciela działki nr [...] w obrębie [...], tj. Miasta Szczecin w miejsce dotychczasowych właścicieli H. K. i K. G. Podkreślono przy tym, że Prezydent Miasta Szczecin dokonał zmiany danych ewidencyjnych z urzędu na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] ustalającej lokalizację dróg publicznych m. in. na przedmiotowej działce. Podstawę prawną zmiany wpisu danych dotyczących własności na podstawie tej decyzji stanowił zatem art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Decyzja ta objęła przeznaczeniem pod inwestycję między innymi w całości działkę skarżących nr [...] z obrębu nr [...], co było równoznaczne z przejęciem prawa własności tej nieruchomości na rzecz Gminy Miasto Szczecin (inwestor). Zgodnie bowiem z art. 11f ust.1 pkt 7 ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 3 tej ustawy, omawiana decyzja, stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (obecnie ewidencji gruntów i budynków). W ocenie Sądu przesłanie przez organ tej decyzji prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków było więc obowiązkowe, a dokonana zaskarżoną czynnością materialnotechniczną zmiana w tej ewidencji stanowiła konsekwencję tej decyzji. Na tym etapie postępowania organ, poza stwierdzeniem, że decyzja ta jest ostateczna nie był uprawniony do jej oceny. Dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej stanowi jedynie konsekwencję wynikającą z aktu administracyjnego jakim jest decyzja, natomiast nie reguluje stanu własności nieruchomości we władczej formie z zakresu administracji publicznej, gdyż ewidencja ta ma wyłącznie charakter rejestracyjny, nie tworzy, ani nie znosi praw, nie nakłada obowiązków, czyli jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji, zdaniem Sądu, czynność ta nie może być uznana za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem skarga wniesiona na taką czynność jest niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli H. K. i K. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 65 § 3 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedoręczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pełnomocnikowi skarżących odpowiedzi organu na skargę oraz pozbawienie w ten sposób skarżących możliwości działania i prawa do zapoznania się z odpowiedzią organu na skargę; 2) art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zamknięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozprawy pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i braku doręczenia pełnomocnikowi skarżących odpowiedzi organu na skargę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 65 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. jako najdalej idącego, tj. nieważności postępowania przejawiającego się w niedoręczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pełnomocnikowi skarżących odpowiedzi organu na skargę oraz pozbawienia w ten sposób strony możliwości działania i prawa do zapoznania się z odpowiedzią organu na skargę. Stanowisko autora skargi kasacyjnej w tym zakresie jest niezasadne. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że pojęcie "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle. Występuje ono jedynie w razie zaistnienia kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek usterek czy utrudnień w tym zakresie. W celu ustalenia, czy doszło do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw należy rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie ustalić, czy uchybienie to miało wpływ na możliwość strony działania w postępowaniu, zaś w ostatniej kolejności zbadać, czy pomimo wystąpienia powyższych okoliczności strona miała możność obrony swoich praw mimo zaistniałych uchybień procesowych. Pozbawienie strony możności obrony jej praw będzie miało miejsce jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich wyżej wymienionych przesłanek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 561/06, z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2057/10, z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2668/13, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie istotnie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie doszło do nieprawidłowości, bowiem pełnomocnikowi H. K. i K. G. nie doręczono w sposób właściwy odpowiedzi na skargę, jednakże nie pozbawiło to skarżących możliwości obrony ich praw. Treść odpowiedzi na skargę pozwoliłaby poznać stronie stanowisko organu, jednak biorąc pod uwagę, że postępowanie przed Sądem I instancji toczyło się przez ponad sześć lat, korespondencja od dnia 21 kwietnia 2009 r. doręczana była ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, a także okoliczność, że skarżący prawidłowo zostali powiadomieni o terminie rozprawy, nie można podzielić twierdzeń, że podejmowane przez pełnomocnika czynności pozwoliłyby na przedstawienie dodatkowych dokumentów, które miałyby wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia. Podkreślić również należy, że pełnomocnik skarżących reprezentował stronę przed organem administracji publicznej, a ponadto do pełnomocnika skierowano odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz pismo z dnia 3 listopada 2008 r. zawierające szczegółowe stanowisko prezentowane przez organ. Wobec powyższego stronie i pełnomocnikowi znane było stanowisko Prezydenta Miasta Szczecin w zakresie konieczności wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2015 r. odrzucił skargę, a zatem nie badał jej merytorycznie. W tej sytuacji nie można uznać, aby treść odpowiedzi na skargę wpłynęła na ocenę legalności działania organu. Również w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono jaki wpływ na wynik sprawy miałoby prawidłowe doręczenie odpowiedzi na skargę, ani jakie ujemne skutki spowodowało zarzucane Sądowi I instancji naruszenie art. 65 § 3 P.p.s.a. Odnosząc się do powołanego w skardze kasacyjnej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 504/13 wskazać należy, że orzeczenie to zostało wydane w innych okolicznościach faktycznych i prawnych. W postanowieniu tym Sąd oceniał prawidłowość odrzucenia skargi w sytuacji wyznaczenia stronie krótszego terminu niż ustawowy (3 dni) do usunięcia braków formalnych skargi oraz doręczenia za pośrednictwem faksu wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybienia w tym postępowaniu, wobec odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia jej braków, miały zatem istotny wpływ na wynik sprawy i pozbawiały stronę skarżącą możliwości obrony praw. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 113 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, co oznacza, że przepis ten reguluje jedną z kompetencji Przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Przepis ten może być naruszony tylko wtedy, kiedy Przewodniczący nie wyda w ogóle zarządzenia o zamknięciu rozprawy lub też gdyby je wydał, kiedy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Jak podnosi się w orzecznictwie przepis ten nie ma charakteru istotnego, a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt. II FSK 797/07 oraz z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1759/07; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 113 § 1 P.p.s.a., aby mógł stanowić podstawę kasacyjną wymaga powołania związanego z nim art. 106 § 3 P.p.s.a., czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Ponadto z protokołu rozprawy wynika, że Przewodnicząca zamknęła rozprawę po tym, jak Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował komparycję zaskarżonego postanowienia.