I OSK 1689/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 441/17 o odrzuceniu skargi E. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 19 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. C. (dalej także jako skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej także Dyrektor lub organ) w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z [...] maja 2017 r. nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. dalej jako "przepisy wprowadzające"), złożył E. C. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie. Oświadczeniem z 1 czerwca 2017 r. skarżąca ww. propozycję przyjęła. Pismem z 25 maja 2017 r. E. C. wniosła odwołanie od powyższej propozycji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także jako Szef KAS) za pośrednictwem Dyrektora, wskazując, że stanowi ona decyzję administracyjną o zwolnieniu jej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z 21 czerwca 2017 r. Dyrektor poinformował skarżącą, że przepisy wprowadzające nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. W piśmie z 10 lipca 2017 r. skarżąca, powołując się na art. 37 § 1 k.p.a., wniosła do Szefa KAS zażalenie na bezczynność Dyrektora w związku z wniesionym odwołaniem. W uzasadnieniu wskazała, że Dyrektor ma obowiązek albo przekazać odwołanie do organu wyższego stopnia albo sam je rozpoznać. Pismem z 21 lipca 2017 r. Szef KAS poinformował skarżącą, że w sprawie propozycji służby bądź pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia spraw. W związku z tym brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie art. 37 k.p.a. Pismem z 18 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie odwołania od wskazanej wyżej propozycji zatrudnienia. W jej ocenie ww. propozycja zatrudnienia jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Odrzucając skargę Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga na bezczynność organu w ww. przedmiocie nie jest dopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., a ponadto możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie przewidują w tym przepadku także przepisy szczególne. W pierwszej kolejności Sąd ten dokonał oceny charakteru prawnego złożonej skarżącej przez Dyrektora propozycji określającej warunki zatrudnienia. Zdaniem tego Sądu z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia – w zakreślonym w niej terminie – propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Sąd ten wskazał, że w świetle ww. przepisu oraz art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających: 1. propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W ocenie Sądu pierwszej instancji przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W przedmiotowej sprawie organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla powyższej kompetencji organu. Zdaniem tego Sądu nie sposób również w przedstawianej funkcjonariuszowi propozycji dostrzec cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Sąd przytoczył art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, wskazując, że propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Sąd ten podniósł, że nie sposób również uznać, by możliwym było oparcie uznania co do dopuszczalności skargi bezpośrednio na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stosowany jako dyrektywa interpretacyjna przepisów ustawowych, wobec niebudzących wątpliwości analizowanych przepisów, nie pozwala na ich rekonstrukcję, umożliwiając zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania od propozycji pracy w ramach nowych struktur Krajowej Administracji Skarbowej. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284). Przepis ten nie może mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche p-ko Zjednoczonemu Królestwu). W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter, nie stanowi czynności bądź aktu opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie jest również decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., to nie sposób przyjąć, że możliwym jest pozostawanie organu w bezczynności w zakresie odwołania wniesionego od takiej propozycji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., przedmiotową skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając ww. postanowienie w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: a) obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 poz. 1948 z późn.zm), poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do niezasadnego odrzucenia skargi przez sąd wskutek uznania, że skarga na brak przekazania odwołania do organu wyższej instancji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie jest niedopuszczalna, oraz (względnie), że niedopuszczalna jest też skarga na brak rozpoznania odwołania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (w razie gdyby w drodze interpretacji prawnej ustalono, że to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie jest organem właściwym do rozpoznania); II. z możliwie najdalej idącej ostrożności procesowej (chcąc ująć możliwie najszerzej podstawy zaskarżenia ww. postanowienia - na wypadek gdyby Sąd uznał, że przytaczane powyżej przepisy nie mają charakteru materialnoprawnego) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła także uchybienia procesowe mające istotny wpływ na treść końcowego orzeczenia w postaci: a) obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz w związku z art. 132 i 133 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 poz. 1948 z późn.zm), poprzez niezasadne odrzucenie skargi kasacyjnej i tym samym brak przeprowadzenia analizy merytorycznej czy w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny sprawy obligował Sąd do poczynienia stosownych rozważeń (merytorycznego rozpoznania skargi); b) obrazę przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z "art. 1 p. 1, 2 i 3 p.1 p.p.s.a." poprzez fakt, iż Sąd nie rozpoznał właściwie zakreślonego przez skargę przedmiotu sprawy i przyjął stan faktyczny taki, że skarga dotyczy wyłącznie tego, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie nie przekazał odwołania Skarżącej do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy w istocie skarga w swym kontekście (zakresie) była znacznie szersza, bo zarzut dotyczył też tego, iż ewentualnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie był organem właściwym do rozpoznania ww. odwołania skarżącej i pozostaje w bezczynności poprzez brak rozpoznania tegoż odwołania. Wskazane uchybienie spowodowało brak rozważenia przez Sąd ww. kwestii i tym samym odrzucenie skargi, pomimo iż zbadanie wskazanego wątku powinno było mieć merytorycznie miejsce, na podstawie przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania od tej propozycji. Prawidłowo Sąd ten zauważył, że skarżąca nie może się domagać stwierdzenia bezczynności organu w zakresie dokonania czynności procesowych związanych z jej "odwołaniem". Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu chwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, Dz. U. z 2018 r. poz. 508, dalej: "ustawa o KAS"). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu w przedmiocie "odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby". Biorąc pod uwagę ww. uchwałę wskazać należy, że: po pierwsze, wbrew stanowisku skarżącej, w przedmiotowej propozycji pracy nie jest "zawarta" decyzja o zwolnieniu jej ze służby; po drugie, dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej, w wyniku przyjęcia przez nią propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie z [...] maja 2017 r., uległ przekształceniu w stosunek pracy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, że skoro na propozycję pracy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to skarga nie może także przysługiwać na bezczynność w zakresie przekazania "odwołania" od tej propozycji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Jest to konsekwencja prawidłowego przyjęcia, że propozycja z [...] maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo zauważyć należy, że stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy, więc w tej materii wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych na rzecz sądów powszechnych. Skoro ww. propozycja nie jest decyzją, ani innym aktem z zakresu administracji publicznej, to "odwołanie" od tego pisma nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na bezczynność w zakresie rozpatrzenia takiego "odwołania" skarga do sądu administracyjnego również nie przysługuje (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), bowiem złożenie skarżącej propozycji pracy nie wszczęło postępowania, do którego stosuje się przepisy k.p.a. W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej powiązane z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 3 tego przepisu, bowiem odrzucając skargę Sąd ten orzekł zgodnie z prawem. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z "art. 1 p. 1, 2 i 3 p.1 p.p.s.a.". Zauważyć bowiem należy, że Sąd ten nie stosował ani art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., ani art. 134 § 1 p.p.s.a., zatem nie mógł ich też naruszyć. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji zawarł wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., tj. zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przeprowadzić merytoryczną kontrolę niniejszej sprawy. Jednakże, jak wyżej wykazano, przedmiotowa skarga została prawidłowo odrzucona z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, w związku z czym zbędne było merytoryczne odnoszenie się do zarzutów skargi. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.