I OSK 168/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 366/12 w sprawie ze skargi J.T. i innych na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz J.T. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 366/12 uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2011 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 87.120,00 zł na rzecz L. T. i J. T. za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0660 ha, położoną w obrębie [...], gmina R., która stała się własnością Skarbu Państwa zgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie skrzyżowań ulic [...] wraz z infrastrukturą techniczną w liniach rozgraniczenia inwestycji i poza tymi liniami – będącej etapem I przebudowy drogi krajowej nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania L. T. i J. T., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał między innymi treść art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 95 ze zm.) podnosząc, iż zgodnie z tymi przepisami do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wskazano, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, z jednoczesnym wskazaniem, iż do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o art. 134 ust. 1–4, art. 154 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", oraz § 36 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) organ dokonał oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego i stwierdził, że operat przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej został sporządzony poprawnie. Nieruchomości przyjęte do porównań są nieruchomościami porównywalnymi zarówno pod względem lokalizacji, jak i stanu zagospodarowania. W skardze na powyższą decyzję J. T. i inni wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji jako naruszających prawo, w szczególności art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skargi podniosły, iż przyjęta do odszkodowania cena wynosząca 132 zł/m2 znacznie odbiega od wartości nieruchomości z przeznaczeniem na działalność gospodarczą w tym rejonie miasta i jest o połowę niższa niż wycena dokonana w 2008 r. (275 zł/m2). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istotna jest okoliczność, iż z dniem 26 sierpnia 2011 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985), w sposób istotny zostało zmienione brzmienie § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zaskarżonej decyzji przywołał treść § 36 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r., podczas gdy operat szacunkowy, ustalający wysokość odszkodowania kwestionowaną przez skarżących, pochodzi z dnia [...] kwietnia 2011 r. i został sporządzony na podstawie przepisów wówczas obowiązujących. Datą ustalenia odszkodowania jest data wydania decyzji, zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wobec tego, że przed datą wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, a po dacie sporządzenia operatu szacunkowego miała miejsce zmiana przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., o którym mowa wyżej, decyzja o ustaleniu odszkodowania wobec nieuwzględnienia tej zmiany zapadła z naruszeniem zarówno art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak i § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Naruszony został także art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa", nie można bowiem uznać za prawidłowej argumentacji uzasadnienia w sytuacji gdy dokonywana jest ocena operatu sporządzonego na podstawie przepisów w innym brzmieniu, niż w dacie wdawania decyzji. Zaistniała sytuacja sprawia, że operat szacunkowy, na podstawie którego należy ustalić kwotę należnego skarżącym odszkodowania musi ulec uaktualnieniu lub też sporządzeniu od nowa z uwzględnieniem aktualnego brzmienia przepisów. Wobec tego zarzuty skarżących co do wadliwości doboru nieruchomości do porównania oraz nieprawidłowości dokonanej wyceny w obecnej chwili są przedwczesne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) § 36 ust. 1–4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r. w zw. z § 36 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r., poprzez ich błędne zastosowanie, prowadzące do wniosku, że operat szacunkowy sporządzony przed wejściem w życie ww. nowelizacji stał się nieaktualny z chwilą wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego i nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji; b) art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 134 i art. 159 ugn poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zmiana rozporządzenia wydanego w granicach delegacji określonej w art. 159 ugn wpływa na zmianę wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej, zgodnie z art. 134 ugn i art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "Ppsa" w zw. z art. 107 § 3 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że ocena operatu szacunkowego sporządzonego na podstawie nieobowiązujących przepisów, jedynie przez odniesienie się do przepisów aktualnie obowiązujących jest niewystarczająca. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentacje na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. T. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Nadmienić należy, że stosownie do treści art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, występuje przypadek określony w części drugiej wskazanego przepisu, tj. zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w ten sposób, że nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zważyć należy, że nie każde naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć tylko i wyłącznie na takim naruszeniu prawa materialnego, do którego doszło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zastosował § 36 ust. 1-4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego w sposób sprzeczny z prawem. Wprawdzie wywód Sądu o automatycznej utracie ważności operatu szacunkowego z dniem 26 sierpnia 2011 r., wskutek zmiany treści § 36 tego rozporządzenia, jest błędny. Nie można bowiem a priori przyjmować, że zmiana treści rozporządzenia wykonawczego czyni operaty szacunkowe sporządzone przed tą datą automatycznie nieważnymi. Jednakże zmiana treści rozporządzenia obligowała organy do szczegółowego wyjaśnienia, czy operat sporządzony według poprzednio obowiązującej wersji § 36 ww. rozporządzenia może być podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. W odniesieniu do wycenianej nieruchomości ma to o tyle istotne znaczenie, że przedmiotem wyceny była nieruchomość zabudowana (strona 5 operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2011 r.), a biegły określił wartość gruntu przyjmując do porównania ceny nieruchomości niezabudowanych (gruntów), zgodnie z poprzednią wersją § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Umknęło jednak uwadze organu, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w poprzedniej wersji mówił, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne wyliczone przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Tymczasem znowelizowane brzmienie tego przepisu (obowiązujące od dnia 26 sierpnia 2011 r.) mówi już wyłącznie o określeniu wartości rynkowej nieruchomości. Kwestia ta wymagała szczegółowego wyjaśnienia przez organy, a nie zostało ono dokonane. W tym celu organ powinien zwrócić się do biegłego o dodatkowe wyjaśnienia, czy sporządzony operat stanowiący podstawę ustalonego odszkodowania, pomimo zmiany treści § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego, pozostaje aktualny, a tym samym czy podtrzymuje on swoją opinię. Takich czynności w sprawie zabrakło. W tej sytuacji trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w skardze kasacyjnej, dotyczącym naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 107 § 3 Kpa. Wprawdzie Sąd ten błędnie założył, że sama zmiana rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. jest wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, jednak kwestia ta nie miała jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organy nie podjęły żadnych czynności w celu ustalenia, czy rzeczoznawca majątkowy operat ten podtrzymuje wobec zmiany treści § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Natomiast zarzut nr 1 b) skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego - art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 134 i art. 159 ugn, w ogóle wymyka się kontroli instancyjnej. Nie wskazano bowiem konkretnych jednostek redakcyjnych art. 134 ugn i art. 18 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które zawierają kilka odrębnych norm prawnych, jak również nie podano, która z nich, w ocenie skarżącego kasacyjnie, została naruszona. W związku z powyższym prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 października 2011 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, co obligowało go do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.