I OSK 1678/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F., J. D. i A. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1289/22 o odrzuceniu skargi E. T. - w miejsce której wstąpiła następca prawny M. S., M. F., J. D. i A. F. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1289/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. T. - w miejsce której wstąpiła następca prawny M. S., M. F., J. D. i A. F. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 kwietnia 2022 r. w przedmiocie udzielenia informacji o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone pismo organu nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Brak jest również przepisów szczególnych, które dopuszczałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 kwietnia 2022 r. nie jest decyzją, ani postanowieniem, nie stanowi także aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli M. F., J. D. i A. F., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. oraz z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych, mimo że zaskarżony akt Ministra Rozwoju i Technologii stanowił decyzję administracyjną. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres przedmiotowy wniesionych skarg, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 kwietnia 2022 r. informujące skarżących o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W szczególności wskazane pismo organu nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Aby określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 K.p.a. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26). Dlatego za niezasadne należy uznać podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty. Sąd I instancji nie mógł bowiem stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli wskazanego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia skargi. Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia 21 marca 1960 r., sprostowanego w dniu 3 czerwca 1961 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] i [...] o powierzchni [...]m2, stanowiącej własność J. F. i R. F. Informacyjny charakter pisma wynika z formy zwrócenia się do stron: "Szanowni Państwo, informuję, że postępowanie [...] uległo umorzeniu z mocy prawa...", i wskazanie w podstawie prawnej: "art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Naczelnik Wydziału Wywłaszczeń A. W." - całość wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 9 K.p.a. nie daje organowi podstawy do takiego zachowania. W doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasad ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w aktach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (G. Łaszczyca [w:] red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego). Zatem niewystarczające było jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 K.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej K.p.a. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej K.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Skarżący mogli natomiast rozważyć wniesienie skargi na bezczynność w tym przedmiocie, doprowadzając do zweryfikowania stanowiska organu odnośnie umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zarówno przez organ wyższego stopnia jak i przez sąd administracyjny. Tożsamy pogląd o niedopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli pisma informacyjnego o umorzeniu postępowania w związku z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania z mocy prawa, został wyrażony m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/22, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22, z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22 oraz z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 786/23, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.