I OSK 1671/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2293/18 odrzucające skargę W. K. i K. O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie najmu lokalu mieszkalnego z zasobów m.st. Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2293/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", odrzucił skargę W. K. i K. O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie najmu lokalu mieszkalnego z zasobów m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący złożyli wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie po opuszczeniu lokalu przez dotychczasowego najemcę, tj. matkę skarżącej W. K., która zrzekła się prawa do najmu tego lokalu. Zaskarżoną uchwałą Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie wyraził zgody na zakwalifikowanie W. K. do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do najmu lokalu w zakresie regulacji tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. W. K. i K. O. złożyli skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji żądanie skarżących nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Stanowi ofertę skierowaną do gminy o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, a zatem do dokonania określonych czynności cywilnoprawnych. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnych. Mają charakter cywilnoprawny, zmierzają do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu i jako takie nie podlegają weryfikacji ze strony sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła W. K., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, "w szczególności" art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy do skontrolowania będącej przedmiotem skargi uchwały - rozstrzygnięcie to nie było aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, podczas gdy była to sprawa z zakresu administracji publicznej i powinna być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w uchwale nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. Rada m.st. Warszawy określiła generalne zasady, na jakich wszystkim, w tym starającym się o wstąpienie w stosunek najmu po śmierci najemcy, albo pozostającym w lokalu opuszczonym przez najemcę, można przyznać lokal komunalny. Konkretyzacja tych generalnych zasad nastąpiła w niniejszej sprawie w drodze podjęcia przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy zaskarżonej uchwały. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uchwała ta była więc aktem administracyjnym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a sprawa była sprawą administracyjną. Podkreślono, że zaskarżona uchwała nie miała charakteru cywilnoprawnego i nie wywoływała skutków cywilnoprawnych, chociaż została podjęta z zamiarem podjęcia określonej czynności cywilnoprawnej i wywołania skutków cywilnoprawnych. Była działaniem organu na etapie poprzedzającym czynności cywilnoprawne. Na tym etapie nie chodziło bowiem jeszcze o zawarcie umowy najmu, ale ustalenie, czy skarżącą przyjąć w poczet najemców. Decydowanie o tym ma w ocenie autora skargi kasacyjnej wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć realizacji podstawowego zadania gminy polegającego na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna W. K. nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela w całości stanowisko i argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji i przyjmuje je za własne. Tytułem uzupełnienia wskazać wypada, że przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, inne, niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, które są objęte właściwością sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy. O właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym sprawa taka może dotyczyć większej lub mniejszej grupy osób, a nawet określonej osoby. Dla oceny, czy daną sprawę można zakwalifikować do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej podstawowe znaczenie mają przepisy prawa materialnego. Nie sposób podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że wniosku takiego nie można w szczególności wywodzić - jak to zdaje się czynić autor skargi kasacyjnej - z samego tylko faktu, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018, poz. 1234 ze zm.) dalej zwanej "ustawą o ochronie praw lokatorów" wynika, że kwestie związane z najmem lokali komunalnych są załatwiane na drodze cywilnoprawnej i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać powinny sądy powszechne. Kontroli sądu administracyjnego podlega natomiast - wydany przez uprawniony do tego organ gminy - akt o zakwalifikowaniu, bądź odmowie zakwalifikowania i umieszczenia wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (uchwała NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08). Wniosek złożony przez skarżących w dniu 8 czerwca 2018 r. nie dotyczył umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu mieszczącego się pod adresem ul. [...] w Warszawie. Tytułem prawnym do lokalu legitymowała się matka skarżącej K. K., która wypowiedziała umowę najmu w dniu 21 stycznia 2018 r. Skarżący, zgłoszeni do wspólnego zamieszkiwania z najemcą K. K., pozostali po opuszczeniu przez nią lokalu, zwrócili się o regulację tytułu prawnego do niego (por. k. 28-34 akt adm.). Dodać wypada, że okoliczności te są bezsporne. Zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2018 r. jest oświadczeniem woli składanym w imieniu dzielnicy m.st. Warszawy. Zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatorów konkretnego lokalu dotyczącą zawarcia z nimi umowy najmu tego ściśle określonego lokalu. Podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego tej uchwały nie mogą stanowić w szczególności przepisy przywołanej w skardze kasacyjnej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, w tym będącego podstawą działania organu w przedmiotowej sprawie § 31 ust. 1 tej uchwały. Regulacja ta nie odnosi się do kwestii zakwalifikowania (bądź odmowy zakwalifikowania) do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia przez dotychczasowego najemcę (albo do chwili śmierci najemcy), przez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma elementów publicznoprawnych. Nawiązuje ona wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, tj. art. 691 k.c. Umożliwia gminie (dzielnicy) zawarcie z osobami, które były "członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu", umowy najmu zajmowanego od szeregu lat lokalu, jeśli osoby te nie spełniły warunków, aby wejść w istniejący już stosunek najmu w trybie powołanego przepisu k.c. Umożliwia tym samym wyjście naprzeciw interesom lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje "uprawnienie" do zamieszkiwania w danym lokalu z okoliczności w istocie faktycznej, tj. z faktu, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu mieszkał razem z nią przez określony okres oraz prowadził wspólne gospodarstwo domowe, a ponadto spełnia przesłanki, określone w § 31 ust. 1 pkt 2-4 powołanej uchwały. Omawiana regulacja nie stanowi jednak dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Powyższe stanowisko znajduje poparcie w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym na przykład w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 671/18, z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1919/17, z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 2293/17, z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 508/17, z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1042/12. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego i z tego względu winna zostać odrzucona. Sąd nie dopuścił się naruszenia zarzuconych w skardze kasacyjnej przepisów art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu ze względu na brak ku temu podstaw prawnych. Wyjaśnić należy, że w art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem WSA oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł również o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 p.p.s.a.