I OSK 1668/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1100/22 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 22 września 2022 r., nr SKO.4111.1884.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1100/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę E. K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 22 września 2022 r., nr SKO 4111.1884.2022 (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: uśr) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie skutkujące uznaniem, iż syn niepełnosprawnej – J. N. (dalej: syn osoby wymagającej opieki) - zdolny jest do sprawowania opieki nad matką i opiekę tę powinien sprawować albo pokryć koszty jej sprawowania, nie uwzględniając iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły obiektywne okoliczności uzasadniające zwolnienie syna niepełnosprawnej z ciążącego na nim wobec matki obowiązku alimentacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem skargi, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, który okazał się nieskuteczny. Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się w sprawie do tego, czy skarżącej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy jest osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (syn), która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie skarżącej, za przyznaniem jej prawa do danego świadczenia przemawia to, że w niniejszej sprawie wystąpiły obiektywne okoliczności uzasadniające zwolnienie syna osoby niepełnosprawnej z ciążącego na nim wobec matki obowiązku alimentacyjnego. Strona argumentowała, że zarówno wydarzenia z jego wczesnego dzieciństwa (pięcioletni pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej, pozbawienie obojga rodziców władzy rodzicielskiej z powodu nie wywiązywania się z obowiązków rodzicielskich, znęcania się nad dziećmi, wygonienia ich z domu, a także brak wsparcia matki w czasie pobytu w domu dziecka oraz po jego opuszczeniu), jak i aktualna sytuacja życiowa (bezdomność, zamieszkiwanie w samochodzie, brak stałego zatrudnienia) umożliwiają stwierdzenie, że choć co do zasady istnieje obowiązek alimentacyjny między synem a matką, to jednak w danym przypadku realizacja tego obowiązku byłaby niezgodna z zasadami współżycia społecznego. Zdaniem strony uprawnia to do przyjęcia, że zobowiązany w pierwszej kolejności do opieki nad osobą niepełnosprawną syn, nie jest zdolny do wywiązania do ciążącego na nim obowiązku, zatem zasadnym byłoby wykluczenie go z kręgu osób zobowiązanych do sprawowania opieki i umożliwienie uzyskania przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad babcią. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr – w brzmieniu tego przepisu aktualnym w dacie orzekania przez organy administracji - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca przewidział określoną kolejność w możliwości ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającej opieki osoby niepełnosprawnej. W stosunku do dalszych krewnych możliwość ta aktualizuje się dopiero wówczas, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (tj. rodziców, dzieci), są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Za ścisłą wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a uśr opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W punkcie 1 tej uchwały przyjęto, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)." W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę, że art. 17 ust. 1a) uśr został dodany do ustawy z dniem 1.01.2010 r. na mocy art. 13 pkt 1 lit. b) ustawy z 19.11.2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U. Nr 219, poz. 1706) i stanowił ówcześnie, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Ustawodawca, limitując dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, odwołał się zatem do okoliczności faktycznych związanych z możliwością sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, nie wprowadzając kryterium sformalizowanego, w szczególności legitymowania się przez nie orzeczeniem o niepełnosprawności. Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że ten stan prawny trwał do 1.01.2013 r., kiedy weszła w życie nowelizacja art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. na mocy ustawy z 7.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548). W jej wyniku przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. otrzymał aktualne brzmienie, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na mocy tej nowelizacji ustawodawca zmienił zatem zasady dostępu do świadczenia osób innych, niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i zastąpił kryterium braku możliwości sprawowania opieki – o którego zastosowanie w niniejszej sprawie postulowała skarżąca kasacyjnie - na sformalizowaną przesłankę legitymowania się przez rodziców, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, opiekuna faktycznego dziecka i osobę będącą rodziną zastępczą spokrewnioną, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu komentowanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji. W następstwie przeprowadzonej wykładni analizowanych przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego doszedł natomiast do wniosku, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności, zachowano także wymóg spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a) uśr. Zdaniem składu podejmującego uchwałę, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Skład wydający uchwałę wskazał, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zdaniem powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie bowiem przez ustawodawcę sformalizowanego, zobiektywizowanego kryterium, związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, zamiast kryterium zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w przywołanej uchwale z 14 listopada 2022 r. i nie widzi podstaw do wystąpienia - na zasadzie art. 269 § 1 ppsa - o wydanie ponownej uchwały w przedmiotowej kwestii, co sugerował autor skargi kasacyjnej. Przyjęcie ścisłej wykładni relewantnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej – w postępowaniu administracyjnym w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest dopuszczalne zwolnienie syna osoby niepełnosprawnej z ciążącego na nim wobec matki obowiązku alimentacyjnego z uwagi na sprzeczność żądania wywiązania się z tego obowiązku z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek ten jest bowiem instytucją prawa alimentacyjnego, uregulowaną w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy, a jego źródłem jest stosunek rodzinnoprawny (pokrewieństwo, powinowactwo, małżeństwo, przysposobienie). Wynikający z obowiązku alimentacyjnego stosunek alimentacyjny stanowi rodzaj stosunku cywilnoprawnego, w ramach którego wierzyciel alimentacyjny ma prawo domagać się dostarczania środków utrzymania (w miarę potrzeby także środków wychowania), a dłużnik alimentacyjny zobowiązany jest do zaspokojenia tego żądania. Sprawy dotyczące alimentacji - w tym uchylenie się zobowiązanego od wykonania obowiązku alimentacyjnego w sytuacji, gdy żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego - jako sprawy cywilne, należą do kognicji sądów powszechnych. Zatem ani organy administracji publicznej, ani sądy administracyjne nie mają kompetencji do orzekania w tym zakresie. Sprzeczność żądania alimentów z zasadami współżycia społecznego może zostać podniesiona jako zarzut pozwanego w procesie o alimenty, może też stanowić samodzielną podstawę żądania uchylenia wykonania obowiązku alimentacyjnego lub ograniczenia jego zakresu na podstawie art. 1441 kro. Co istotne, wyrok sądu powszechnego stwierdzający sprzeczność żądania alimentów z zasadami współżycia społecznego jest skuteczny ex nunc. Oznacza to, że dotychczas zobowiązany może uchylić się od wykonania obowiązku alimentacyjnego na przyszłość, nie może natomiast żądać zwrotu świadczeń alimentacyjnych już spełnionych na rzecz uprawnionego. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy odnotować, że w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca kasacyjnie przedstawiła wyrok Sądu Rejonowego w K. z 22 listopada 2023 r., sygn. akt [...], na mocy którego oddalono powództwo o alimenty wytoczone przez Z. N. (wymagająca opieki osoba niepełnosprawna) przeciwko jej synowi – J. N. Podstawę oddalenia powództwa stanowiła sprzeczność z zasadami współżycia społecznego żądania przez powódkę alimentów od pozwanego. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 9 lutego 2024 r., a więc dopiero od tego mementu należy uważać syna osoby wymagającej opieki za zwolnionego z wykonywania obowiązku alimentacyjnego względem matki. Zatem, skoro jest w sprawie kwestią niesporną, że w dacie orzekania przez organy administracji obu instancji, zobowiązany do alimentacji syn nie był zwolniony z przedmiotowego obowiązku i nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak było wówczas podstaw do przyznania skarżącej - jako wnuczce osoby wymagającej opieki - wnioskowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast sąd administracyjny, co do zasady, kontroluje decyzję administracyjną na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu jej wydania i według stanu prawnego obowiązującego w tej dacie. Wobec tego Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i w rezultacie prawidłowo oddalił skargę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.