I OSK 1645/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 562/20 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 10 września 2020 r. nr SKO 4112/10/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności tej nieruchomości, a także ustalającej opłatę za przekształcenie tych praw rzeczowych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 562/20 (dalej wyrok II SA/Wr 562/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 10 września 2020 r. nr SKO 4112/10/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności tej nieruchomości, a także ustalającej opłatę za przekształcenie tych praw rzeczowych (k. 35, 47-49v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła W.G. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adw. K.O., zaskarżając wyrok II SA/Wr 562/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopni[u] mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej] ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej] kpa przez ich niezastosowanie w sprawie i niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. z 12 marca 1999 r. (nr GN/722/298/98/99) mimo, że dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą nieważności, istniejącą za wiedzą tego organu już w dacie jej wydania; 2. art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 ppsa w zw. art. 365 § 1 [ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm., dalej] kpc w zw. z art. 6 kpa i w zw. z art. 7 Konstytucji [Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej] Konstytucja RP przez ich niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do utrzymania w mocy spornej decyzji administracyjnej mimo wiedzy organu o udzielaniu ślubów w gminie S. w latach 1993-1994 przez osobę do tego nieupoważnioną, wydania w sprawie o sygn. akt XIII RC 2820/15 prawomocnego i skutecznego ex tunc wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu z 18 sierpnia 2015 r. okoliczność tę potwierdzającego, uniemożliwiając skuteczne kwestionowanie przez skarżącą nabycia spornej nieruchomości położonej w S. przy u[l]. [...] przez Z.G. - jej rzekomego, zarówno w dacie nabycia nieruchomości, jak też i wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy S. spornej decyzji, męża; 3. art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 ppsa w zw. art. 2 § 3 kpc, art. 16 § 1, art. 160 § 1 i 2 kpa przez przyjęcie, że sąd powszechny w przedmiotowej sprawie władny jest wydać orzeczenie pozostające w sprzeczności z zaskarżoną decyzją Burmistrz[a] Miasta i Gminy S. (znak sprawy GN/722/298/98/99), pozwalające następnie na ewentualne wznowienie postępowania sądowego w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w sytuacji gdy - zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem - sąd w postępowaniu cywilnym związany jest ostateczną decyzją administracyjną i to niezależnie od jej deklaratywnego czy konstytutywnego charakteru, jak również od charakteru sprawy, w której została wydana, a co z tym związane nie jest uprawniony rozstrzygać o jej wadliwości. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu lub [winno być "albo" - uw. NSA] rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 ppsa; zasądzenie na od organu na jej rzecz [zwrotu] kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi [kasacyjnej] na rozprawie (k. 55-63 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na rozprawie (art. 182 § 2 a contrario ppsa). Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest więc granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i to, że skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ppsa - naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2016 r. XIII RC 2820/15, (dalej wyrok XIII RC 2820/15) ustalającym nieistnienie małżeństwa skarżącej kasacyjnie ze Z.J.G., zawartego w dniu 23 października 1993 r. w Urzędzie Stanu Cywilnego w S. za numerem aktu małżeństwa 148/1993, winno się uznać decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 12 marca 1999 r. nr GN/722/298/98/99 (o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w granicach działki nr [...], [...], o pow. 0,1011 ha, w obrębie miasta S., przy ul. [...], dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy w S. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą nr [...] i dla nieruchomości lokalowej nr [...] - księgę wieczystą nr [...], w prawo własności tej nieruchomości, przysługujące Z.J.G. i skarżącej kasacyjnie, a także o ustaleniu opłaty za przekształcenie tych praw rzeczowych) za nieważną wskutek jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem XIII RC 2820/15 Sąd Okręgowy we Wrocławiu ustalił nieistnienie małżeństwa skarżącej kasacyjnie ze Z.J.G. w związku faktem, że oświadczenia stron o wstąpieniu w związek małżeński oraz oświadczenia świadków nie zostały złożone przed osobą posiadającą legitymację do ich przyjęcia, ponieważ złożono je przed zastępcą kierownika urzędu stanu cywilnego, a nie przed kierownikiem urzędu stanu cywilnego. W dniu 7 marca 1996 r. lokal komunalny nr [...] przy ul. [...] w S., którego najemczynią była skarżąca, został przez Gminę S. sprzedany na rzecz skarżącej i jej małżonka wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste udziału w gruncie związanym z lokalem (akt notarialny Rep. A nr [...] z późniejszym aneksem Rep. A nr [...]). Udział ten został następnie przekształcony na rzecz skarżącej i jej małżonka w prawo własności mocą decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z 12 marca 1999 r. nr GN/722/298/98/99 o przekształceniu. Nie budzi wątpliwości, że wyrok ustalający nieistnienie małżeństwa, wydany wobec treści art. 1 § 1 a contrario ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm., dalej kro), ma charakter deklaratywny. Stwierdza on bowiem istniejący stan prawny, polegający na tym, że nie powstały żadne skutki osobiste ani majątkowe wynikające z zawarcia małżeństwa, a nie kształtuje nowego stanu prawnego. Wyrok taki zbliża się jednak w swych skutkach do wyroku konstytutywnego o tyle, że zanim nie zapadł i nie uprawomocnił się, nie wolno w żadnej innej sprawie dokonywać takiego ustalenia negatywnego. Jest on skuteczny erga omnes i wywołuje skutki ex tunc. Przyjmuje się, że małżeństwa nie było od początku ze wszystkimi konsekwencjami. W szczególności, dzieci zrodzone z takiego związku są dziećmi pozamałżeńskimi. Nie powstał stosunek powinowactwa ani też obowiązek alimentacyjny pomiędzy "małżonkami". Stosunki majątkowe pomiędzy tymi osobami, jakie występowały do czasu ustalenia nieistnienia małżeństwa, nie podlegały przepisom o małżeńskich ustrojach majątkowych (J. Gajda, T. Smyczyński w: J. Haberko (red.), Prawo rodzinne i opiekuńcze. System Prawa Prywatnego. Tom 11, wyd. 1, 2025, art. 2 Kodeks rodzinny i opiekuńczy, nb 153 oraz K. Pietrzykowski w: K. Pietrzykowski (red.), Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 159, cz. III t. 7 do art. 2). Zwrócić jednak trzeba uwagę, że o ile wyrok ustalający nieistnienie małżeństwa wywiera skutki w sferze rodzinnej (zarówno osobiste, jak i majątkowe), o tyle nie stanowi podstawy do podważenia każdej czynności prawnej, która angażowała oboje małżonków, których małżeństwo zostało uznane za nieistniejące, od dnia zawarcia małżeństwa do dnia orzeczenia o jego nieistnieniu, w sferze publicznej. W przeciwnym razie należałoby podważyć wszystkie czynności prawne, włącznie z tymi, które nie przekraczały granic zwykłego zarządu, a więc wszelkie drobne umowy, doręczenia czy dobrodziejstwa podatkowe dla małżonków i związane z nimi skutki. Przyjęcie takiej koncepcji jest niemożliwe do zrealizowania. Ewentualna weryfikacja decyzji o przekształceniu, jak chciałaby tego skarżąca kasacyjnie, musiałaby obejmować podważenie ważności umowy sprzedaży lokalu i prawidłowości dokonanych na podstawie tej umowy wpisów w księdze wieczystej. Podważenie umowy sprzedaży nie wiązałoby się z wyeliminowaniem prawa rzeczowego do nieruchomości jedynie Z.J.G., lecz także skarżącej. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 365 § 1 kpc). Ani Kolegium w zaskarżonej decyzji, ani Sąd I instancji nie zaprzeczyli wyrażonej we wskazanym przepisie zasadzie prawomocności materialnej. Wyrok Sądu Okręgowego we Wrocławiu XIII RC 2820/15 jest wiążący dla organów administracji i sądów administracyjnych. Niemniej, skutki tego wyroku w postaci identyfikacji i kwalifikacji czynności podlegających weryfikacji w związku z prawomocnym orzeczeniem nieistnienia małżeństwa podlegają odpowiedniej wykładni. Kolegium i Sąd I instancji prawidłowo oceniły, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności tej nieruchomości. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium przedstawiło trafną analizę dotyczącą wszystkich możliwych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w kontekście decyzji z 12 marca 1999 r., uzyskując wynik negatywny dla jej kwalifikacji jako decyzji dotkniętej wadą nieważności, zaś Sąd I instancji słusznie analizę tę i ocenę podzielił. Decyzja o przekształceniu w niniejszej sprawie została wydana zgodnie z prawem, na podstawie legalnych i ważnych dokumentów istniejących w chwili jej wydania. Późniejsze ustalenie nieistnienia małżeństwa nie może podważać prawidłowości działania organu w chwili wydania decyzji o przekształceniu. Względem tej decyzji ustalenie nieistnienia małżeństwa stanowiło czynność prawną o charakterze przyszłym i niepewnym. Nie sposób zarzucić decyzji z 12 marca 1999 r. braku podstawy prawnej albo rażącego naruszenia prawa w chwili jej wydania. Nowa okoliczność prawna w postaci ustalenia nieistnienia małżeństwa nie oznacza naruszenia prawa przez organ w przeszłości. Stałoby to w sprzeczności z naturalnym biegiem rzeczy. W tym aspekcie Sąd I instancji trafnie przywołał godne aprobaty stanowisko Kolegium, zgodnie z którym przy ocenie legalności decyzji z pozycji przesłanek nieważności należy uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejący w momencie wydania kontrolowanej decyzji. Trafnie powołano w tym zakresie wyroki NSA z: 12.7.2019 r. I OSK 2140/17, Legalis nr 2232622; 25.2.2021 r. II GSK 34/19, Legalis nr 2557015. O ile niektóre czynności prawne, takie jak ustalenie nieistnienia małżeństwa, wywołują lub mogą wywoływać skutki wstecz, o tyle nie stanowią one automatycznie podstawy do podważenia wcześniejszych względem nich czynności prawnych, które w ówczesnym stanie prawnym były zgodne z prawem. Temu celowi może służyć instytucja wznowienia postępowania, która jednak nie jest przedmiotem zarzutu kasacyjnego w tej sprawie, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny może się doń odnieść jedynie wzmiankowo. Burmistrzowi, który wydał decyzję o przekształceniu, mając na uwadze brak przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez ten organ prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji, nie sposób zarzucić naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), której emanacją na gruncie postępowania administracyjnego jest art. 6 kpa. Organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej, działają na podstawie i w granicach prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady działanie organu pozostającego w uzasadnionym przekonaniu, że działa na podstawie i w granicach prawa, nawet jeżeli na skutek późniejszej czynności prawnej - jak stwierdzenie nieistnienia małżeństwa - okaże się, że sytuacja prawna stron w momencie wydania decyzji była w rzeczywistości odmienna od domniemanej, ponieważ - jak w niniejszej sprawie - małżeństwo stron nigdy nie zaistniało z uwagi na pierwotną wadę prawną. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że kwalifikowana wada nieważności istniała za wiedzą Burmistrza Miasta i Gminy S. już w dacie wydania decyzji z 12 marca 1999 r. O ile zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego, przed którym skarżąca kasacyjnie i Z.J.G. złożyli oświadczenia o wstąpieniu w związek małżeński, pełnił swoje obowiązki zgodnie z decyzją Burmistrza (uchwała Rady Miejskiej w S. powołująca tę osobę na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego z 8 listopada 1993 r.), o tyle przyjęcie, że organ ten przez cały czas miał świadomość, że małżeństwo to nie istnieje, jest zbyt daleko idące. Sama skarżąca wraz ze Z.J.G. przez lata żyli w przeświadczeniu, że pozostawali w związku małżeńskim. Świadczy o tym chociażby ich rozwód orzeczony przez Sąd Okręgowy we Wrocławiu wyrokiem z 5 lutego 2009 r. XIII RC 3445/08. Gdyby byli świadomi nieistnienia małżeństwa, wówczas brak byłoby podstaw do żądania rozwodu. Udział Burmistrza Miasta i Gminy S. w powołaniu zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego nie oznacza przeniesienia na Burmistrza świadomości i wiedzy o działaniu tego zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego w trakcie i w związku z pełnieniem przez niego funkcji. Dokonane przez zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego wadliwe czynności prawne zasadniczo pozostają poza świadomością i wiedzą organu, który uczestniczył w powołaniu konkretnej osoby na to stanowisko. Kompetencją Rady Miasta w S. i Burmistrza było powołanie zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, a nie nadzór nad jego działalnością. Zarzut kasacyjny w tym aspekcie jest więc bezzasadny. Brak jest przesłanek do uznania, że prawo użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości gruntowej nie zostało przekształcone w prawo własności mocą decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z 12 marca 1999 r. nr GN/722/298/98/99 jedynie wskutek ustalenia nieistnienia małżeństwa skarżącej kasacyjnie i Z.J.G. na mocy wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu z 18 sierpnia 2016 r. XIII RC 2820/15. Wbrew zarzutowi skarżącej kasacyjnie, ani Kolegium, ani Sąd I instancji nie przyjęli, że Sąd powszechny władny jest wydać w przedmiotowej sprawie orzeczenie pozostające w sprzeczności z zaskarżoną decyzją. Brak było naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 2 § 3 kpc i art. 16 § 1 kpa. Z kolei, zarzut art. 160 § 1 i 2 kpa był o tyle bezpodstawny, że przepisy te nie obowiązywały w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła przekonywających argumentów, by podważyć zaskarżony wyrok lub zaskarżoną decyzję. Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie stanowi jedynie polemikę z zaskarżonym wyrokiem strony nieusatysfakcjonowanej rozstrzygnięciem Sądu I instancji, które co do zasady odpowiada prawu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.