I OSK 1642/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 761/25 odrzucające skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2025 r., znak [...] w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 761/25, w pkt I. odrzucił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2025 r., znak [...], w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość, w pkt II. zwrócił skarżącej Gminie uiszczony wpis od skargi w kwocie 4.982 zł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skargę wniósł podmiot nieposiadający legitymacji skargowej. Sąd podał, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Gminę Miejską Kraków na rozstrzygnięcie organu II instancji, którym zmieniono wydaną wcześniej przez Prezydenta Miasta decyzję w sprawie odszkodowania za nieruchomość. Zdaniem Sądu w tej sytuacji wnosząca skargę Gmina nie może być uznana za podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa. Sąd podkreślił, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, ani sama jednostka samorządu terytorialnego, uprawniona do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Powołano się przy tym na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt I OPS 1/03 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. Wobec tego Sąd I instancji – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożyła Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, działającego przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie na skutek przyjęcia, że Gmina Miejska Kraków nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, a w następstwie odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto ww. zarzuty. Wskazano m.in., że Gmina Miejska Kraków nie wydała decyzji ani w II, ani w I instancji – tu wydał decyzję Prezydent Miasta Krakowa działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zdaniem Gminy, gdyby odmówić jej prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to nie mogłaby ona w żaden sposób bronić swoich interesów. Zdaniem Gminy jej interes zostaje naruszony w ten sposób, że ma ona obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomość, odnośnie której w odrębnych postępowaniach podnosi roszczenia, że należała do niej. W przypadku potwierdzenia tego faktu, Gmina Miejska Kraków będzie miała ograniczone możliwości odzyskania wypłaconego odszkodowania, gdyż podmiot, któremu ma ono zostać wypłacone nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, a jego majątek stanowią nieruchomości objęte sporem z Gminą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, spółka [...] Sp. z o.o sp. k. z siedzibą w K., reprezentowana przez adwokata – podzielając stanowisko Sądu I instancji oraz przytaczając liczne orzecznictwo – wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu, m.in. w odniesieniu do twierdzeń skargi kasacyjnej, że spółka nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, wskazano, ż od blisko 20 lat prowadzi regularnie działalność gospodarczą, płacąc podatki, zaś w KRS ujawniane są sprawozdania finansowe z prowadzonej działalności gospodarczej, do których jest jawny dostęp. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie, uwzględnił w całej rozciągłości pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, oraz – znajdujące w niniejszym przypadku – analogiczne zastosowanie stanowisko, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, że w/w stanowisko podtrzymane zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu w/w uchwały Sąd, przedstawił obszerną i wyczerpującą argumentację zajętego stanowisko, podkreślając m.in., iż nadal jest aktualną teza, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." Powyższe oznacza zaś, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym bowiem przypadku – na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2024 r., poz. 311) oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) – decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł: w pkt 1. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 498.116,00 zł za nieruchomość gruntową opisaną szczegółowo w tej decyzji, w pkt 2. o niepowiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania (...), w pkt 3. o wpłacie ustalonego w pkt 1. odszkodowania do depozytu sądowego (...) w związku z faktem, iż wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody, w pkt 4. o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Krakowa do złożenia ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat, jednorazowo w terminie 14 od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Natomiast Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. uchylił zaskarżone punkty 3 i 4 ww. decyzji i orzekł o wypłacie odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2025 r. w wysokości 498.116,00 zł na rzecz [...] Sp. z o.o. sp. k. (...) oraz o zobowiązaniu Gminy Miejskiej Kraków, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, do jego zapłaty, jednorazowo w terminie 14, licząc od dnia doręczenia jej niniejszej decyzji. Następnie na tę właśnie decyzję Gmina Kraków złożyła skargę do WSA w Krakowie. Wobec powyższego, należy podzielić pogląd, że Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga Gminy Miejskiej Kraków podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna, o czym słusznie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a – orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ prawo do zwrotu kosztów służy tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu kasacyjnego wypowiada się w kwestii dotyczącej zasadności samej skargi. Takiej oceny oczywiście nie zawierają postanowienia oddalające lub uwzględniające skargę kasacyjną na postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, np. postanowienia o odrzuceniu skargi. Dlatego też, unormowanie zawarte w art. 203 i 204 p.p.s.a., dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie (tak: w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 i art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.