I OSK 1630/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 272/24 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 grudnia 2023 r., nr IN.II.7581.30.2023.JŚ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 272/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Opolskiego z 15 grudnia 2023 r., nr IN.II.7581.30.2023.JŚ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (1.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 7 września 2023 r., nr GG-GN.6825.229.2023.DS; (2.) zasądził od Wojewody Opolskiego na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta Kluczborski, działając na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 904 ze zm. – dalej: "ustawa przekształceniowa"), pismem z [...] lipca 2023 r. zawiadomił Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie o waloryzacji rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej (dalej "opłata przekształceniowa"), dotyczącej nieruchomości, położonej w obrębie [...], gmina [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], arkusz mapy [...], w udziale wynoszącym [...] części. W zawiadomieniu wskazał, że przedmiotowej waloryzacji dokonano zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej: "u.g.n."), przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za lata 2020, 2021 i 2022. Organ powiadomił, że od 1 stycznia 2024 r. będzie obowiązywała opłata w kwocie 207,12 zł z terminem płatności do 31 marca każdego roku. Należy ją uiszczać bez uprzedniego wezwania na wskazany w piśmie rachunek. W nawiązaniu do powyższego zawiadomienia, wnioskiem z [...] sierpnia 2023 r., skarżąca wystąpiła do Starosty Kluczborskiego o wydanie decyzji w przedmiocie waloryzacji opłaty. Jako podstawę żądania wydania decyzji wskazała art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Starosta Kluczborski decyzją z 7 września 2023 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił m.in., że w odniesieniu do waloryzacji opłaty przekształceniowej, ustawodawca w art. 10 ustawy przekształceniowej wskazał, że waloryzacji dokonuje się zawiadamiając właściciela na piśmie – czyli w drodze czynności materialno-technicznej. Redagując ten przepis ustawodawca nie odesłał do odpowiedniego stosowania art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w przypadku, gdy właściciel nie zgadza się z dokonaną waloryzacją, organ ma obowiązek dokonać waloryzacji w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Stwierdzając tym samym, że w odniesieniu do waloryzacji opłaty przekształceniowej nie istnieje podstawa prawna, która umożliwiałaby załatwienie wniosku w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a."), organ pierwszej instancji uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wojewoda Opolski decyzją z 15 grudnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Kluczborskiego z 7 września 2023 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że ustawodawca nie precyzuje formy prawnej zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej, a przepis art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przepis art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej należy interpretować łącznie z art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej. Dalej wskazał, że art. 7 ust. 7 ustawy przekształceniowej reguluje sposób ustalenia opłaty jednorazowej, a ewentualny spór co do prawidłowego określenia jej wysokości lub kwoty pozostałej do spłaty, rozstrzygany jest w drodze decyzji dopiero po zgłoszeniu wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Z woli ustawodawcy takiego trybu procedowania nie przewidziano jednak w przypadku udzielenia informacji, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wojewoda Opolski wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Mając to na uwadze organ drugiej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skargę ww. decyzję Wojewody Opolskiego z 15 grudnia 2023 r. złożyła skarżąca Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie Przywołanym na wstępie wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kluczborskiego z 7 września 2023 r., a także rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w art. 7 ustawy przekształceniowej unormowano tryb i zasady ustalenia wysokości oraz okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej, wskazując na opłatę i jej waloryzację, to ustawodawca w regulacjach przedmiotowej ustawy wyróżnia jako obowiązek zapłaty dwie podstawy należność stanowiącą: a) opłatę jednorazową, a także b) wysokość kwoty należnej do zapłaty. Stanowiąc o tym expressis verbis w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej, że jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. W ocenie Sądu I instancji z tego trybu skorzystała skarżąca w sprawie, a organ pierwszej instancji, co zaaprobował wadliwie organ drugiej instancji, bezpodstawnie uznał, że ustawodawca nie precyzuje formy prawnej zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej, a w ocenie organów – przepis art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej nie ma zastosowania w tej sprawie. Wojewoda Opolski podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przepis art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej należy interpretować łącznie z art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej. Powołując treść tych przepisów wskazał, że art. 7 ust. 7 ustawy przekształceniowej reguluje sposób ustalenia opłaty jednorazowej, a ewentualny spór co do prawidłowego określenia jej wysokości lub kwoty pozostałej do spłaty, rozstrzygany jest w drodze decyzji dopiero po zgłoszeniu wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Zdaniem Sądu I instancji organy błędnie wywiodły, że z woli ustawodawcy takiego trybu procedowania nie przewidziano jednak w przypadku udzielenia informacji, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej. W tych okolicznościach wadliwie wywiodły ograny bezprzedmiotowość postępowania, na podstawie art. 105 k.p.a. umarzając je. Sąd I instancji stwierdził również, że organy całkowicie w rozważaniach pominęły, że waloryzacja swój byt prawny wywodzi z obowiązku głównego stanowiąc niejako o jego nowym kształcie. Waloryzacją organy orzekające w sprawie określają w sposób związany należną im zapłatę w trybie tożsamym do należności głównej. W konsekwencji Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niewątpliwie przedmiotem jest zwaloryzowana opłata roczna z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wskazana do zapłaty, w zawiadomieniu, którego podstawą jest art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej, a której wysokość zanegowała strona. Tym samym stanowi ona wymaganą należność, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Waloryzacji opłaty dokonał właściwy organ z urzędu, zawiadamiając o tym właściciela nieruchomości, doręczając mu informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6 ustawy przekształceniowej. Ponieważ strona nie zgadza się z określoną wysokością dokonaną przez organ w administracyjnym toku uregulowanym ustawą przekształceniową, to zdaniem Sądu I instancji sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, albowiem ustawodawca nie wyłączył tego trybu jak uczynił to w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zasadnym jest poddanie tego działania w instancyjnym toku kontroli jego legalności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego z 15 grudnia 2023 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Kluczborskiego z 7 września 2023 r. a wyrażające się w błędnej interpretacji art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 8a ww. ustawy przekształceniowej i przyjęciu, że w przypadku dokonania waloryzacji opłaty przekształceniowej istnieje obowiązek wydania na wniosek strony (zobowiązanego do jej uiszczania) decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przedmiotem sporu w sprawie jest dopuszczalność zastosowania art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości kwestionuje waloryzację opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Unormowanie to stanowi jedną z jednostek redakcyjnych art. 7 ustawy przekształceniowej, w którym uregulowano tryb i zasady ustalania wysokości oraz uiszczania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowiącej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2). W art. 7 ust. 7 tej ustawy przekształceniowej przewidziano także możliwość zgłoszenia przez właściciela gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty zamiaru jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku – w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7. Natomiast w myśl art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Zdaniem Sądu I instancji zwaloryzowana opłata przekształceniowa stanowi wymagalną należność, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej, zatem w sytuacji gdy właściciel neguje wysokość zwaloryzowanej opłaty, może wystąpić o jej ustalenie w drodze decyzji. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafne. Instytucja waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej została uregulowana w art. 10 ustawy przekształceniowej, według którego opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 u.g.n. (ust. 1). Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (ust. 2). Właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku (ust. 3). Przedstawiona procedura waloryzacji jest zatem odrębna i niezależna od procedury ustalania wysokości opłaty przekształceniowej, opłaty jednorazowej, czy kwoty należnej do zapłaty, o których mowa w art. 6 i art. 7 ustawy przekształceniowej. Ustawodawca jasno i jednoznacznie wyodrębnił postępowanie w tym przedmiocie oraz określił konkretną formę działania organu administracji publicznej – pisemne zawiadomienie właściciela nieruchomości o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Przepis art. 10 ustawy przekształceniowej nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o waloryzacji opłaty przekształceniowej. Przepis art. 104 § 1 k.p.a. nie znajduje bowiem zastosowania skoro ustawodawca określił w art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej formę działania organu administracji. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, wysokość zwaloryzowanej opłaty nie jest tożsama z wysokością kwoty należnej do zapłaty, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Przepis ten nie znajdzie zatem zastosowania w sytuacji, gdy właściciel kwestionuje wysokość zwaloryzowanej opłaty. Ustawodawca jednoznacznie zdecydował o wyłączeniu stosowania władczej i jednostronnej formy działania organu administracji w postaci decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym waloryzacji opłaty przekształceniowej. Potwierdzeniem takiej intencji ustawodawcy jest także stanowisko przedstawione w uzasadnieniu projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, zgodnie z którym: "W związku z tym, że waloryzacja będzie dokonywana w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego nie będzie miało miejsca władcze ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty przez właściwy organ. Dlatego zrezygnowano z trybu administracyjnego i przyjęto, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty." (druk sejmowy nr 2673, sejm VIII kadencji). W konsekwencji, wobec braku podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej – co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – za prawidłową należy uznać zaskarżoną w sprawie decyzję Wojewody Opolskiego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 118).