I OSK 163/23

Dnia 13 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3136/21 w sprawie ze skargi [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 13 października 2021 r. nr DO.1.7614.366.2021.MW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 3136/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 13 października 2021 r, nr DO.1.7614.366.2021.MW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej też Minister, decyzja Ministra z 2021 r.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia 29 czerwca 2021 r. stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną gminną nr [...] - ulicę [...] w [...], obręb [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że przesłanki opisane w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) zostały spełnione. Nieruchomość była zajęta drogą publiczną, nie stanowiła na dzień 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej i pozostawała wówczas we władaniu publicznoprawnym. Organ wskazał, że z mapy jednoznacznie wynika, że na działkach nr [...] oraz [...] nie znajdują się żadne zabudowania. W ocenie organu dokumenty oceniane łącznie jednoznacznie wskazują, że nieruchomość w ww. dacie znajdowała się w pasie drogowym, a władztwo publiczne m.in. nad nieruchomością oznaczoną jako działki nr [...] i [...] wykonywał Zarząd Miejski w [...]. Minister wskazał także, że skoro w 1987 r. ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych, to tym samym stanowiła drogę publiczną, z której mógł korzystać każdy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...] i [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określa przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłankami tymi są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że powyższe ustawowe warunki określone w art. 73 ust. 1 ustawy zostały spełnione. Skoro przedmiotowe działki, stanowiące w dniu 31 grudnia 1989 r. współwłasność osób fizycznych, zajęte były w tej dacie drogą publiczną, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stały się one z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością jednostki samorządu terytorialnego, na terenie którego są położone - w tym przypadku Gminy [...]. Tym samym Sąd podzielił w całości ustalenia stanu faktycznego i prawnego dokonane przez organy w sprawie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...],[...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a dowody służące jego zrekonstruowaniu zgromadzone w niniejszej sprawie są wystarczające do wyprowadzenia na ich podstawie konkluzji, które nie noszą cech dowolności, podczas gdy nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrano wyczerpująco i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, jak również przekroczono zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie ustaleń faktycznych na dowodach z dokumentów, których treść nie pozwala dokonać ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem, że działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, [...], obręb [...], gmina [...], rodzaj użytków gruntowych drogi objęta księgą wieczystą KW [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę publiczną i znajdowały się w faktycznym władaniu Gminy [...]; a w konsekwencji tego naruszenie: 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, [...], obręb [...], gmina [...], rodzaj użytków gruntowych drogi objęta księgą wieczystą KW [...] stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy [...], podczas gdy prawidłowa ocena wyczerpująco zebranego materiału dowodowego winna doprowadzić do konkluzji, że w niniejszej sprawie nie spełnione zostały przesłanki określone w przedmiotowym przepisie. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka zaskarżania), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego). W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej – a nie przeciwko ostatecznej decyzji organu, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W środku odwoławczym w zakresie naruszenia przepisów postępowania sformułowano m. in. zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. (s. 2), określającego kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21). Z kolei w obrębie uzasadnienia środka odwoławczego wskazano ogólnie na naruszenie przywołanych tam uchwał właściwych organów publicznych (s. 3–4) w sprawie zaliczenia dróg do odpowiednich kategorii dróg, nie wskazując jednak w ramach tej argumentacji na konkretnie naruszone przepisy (normy) w/w uchwał. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (zob. postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów (regulacji prawnych) wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. Akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076). Marginalnie należy też wskazać, na niestaranne skonstuowanie w zarzucie nr 2 (s. 2) narusznia § 1 art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, bowiem art. 73 obejmuje ustępy, a nie paragrafy (§). Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji, który uznał za prawidłową decyzję Ministra z 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z 2021r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości należącej do skarżących na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Osią sporu w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] i [...] (nieruchomość) zajęte były pod drogę publiczną i czy znajdowały się one w faktycznym władaniu Gminy [...]. W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela argumentację oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. W okolicznościach sprawy, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. jest mapa, sporządzona przez uprawnionego geodetę, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 24 czerwca 2020 r. za nr [...] . Z mapy tej wynika, że działki nr [...] i [...] były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 639/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazywana mapa jest rodzajem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., który wiąże organy stosujące prawo w danej sprawie, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego nie ma charakteru bezwzględnego. Dla obalenia wspomnianego domniemania możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści wskazanego dokumentu (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 389/10, 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 85/22, 22 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 433/23; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 545–552). Dlatego zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, że dokument ten potwierdza zajętość na koniec 1998 roku nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasa drogowego drogi publicznej. Także – w opozycji do środka zaskarżania – prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji ustalenie organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez Gminę [...] (jednostkę samorządu terytorialnego) w dniu 31 grudnia 1998 r., przywołując miarodajne w tym zakresie poglądy orzecznictwa. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała określone faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem, a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Pojęcie władania nieruchomością nie zostało ustawowo zdefiniowane, stąd też w razie wątpliwości zasadne jest odwołanie się do orzecznictwa. Należy wskazać, że w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wprost, że pojęcie władania oznacza faktyczne władztwo w znaczeniu publicznoprawnym, którego przejawem mogą być działania związane z utrzymaniem drogi w należytym stanie. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma zatem jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, konserwacja nawierzchni, odśnieżanie itp. związane z zarządzaniem i utrzymaniem drogi publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2025r. sygn. akt I OSK 397/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z kolei wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy potwierdzają, jak słusznie przyjął Sąd wojewódzki, dodatkowo przywołane przez organ odwoławczy, a znajdujące się w aktach dokumenty w postaci oświadczenia mieszkańców [...] z dnia 24 września 2019 r., z którego wynika, że utrzymaniem ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do posesji o nr [...] w latach 80-tych i 90-tych zajmowała się Gmina [...], a utrzymanie to polegało m.in. na utwardzaniu drogi żużlem i odśnieżaniu w okresie zimowym oraz, że ulica na ww. odcinku była oświetlona; oraz oświadczenia Burmistrza [...] z dnia 26 czerwca 2020 r., złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, z którego wynika, że zarządcą ulicy [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był Zarząd Miejski w [...], który wykonywał władztwo publiczne m.in. nad nieruchomością oznaczoną jako działki nr [...] i [...]. Powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że w dacie 31 grudnia 1998 r. to podmiot publiczny, a nie uprzedni właściciele nieruchomości, byli odpowiedzialni i zobowiązani - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie, jak prawidłowo przyjął zaskarżony wyrok. Skarżący stwierdzają we wniesionym środku odwoławczym, że orzeczenie Sądu wojewódzkiego zaaprobowało rozstrzygnięcie organu, które zostało wydane na podstawie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek dowodów popierających własne stanowisko; nie zgłaszając miarodajnych dowodów zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego przed organami. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od – należytego – współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Natomiast w dniu 31 grudnia 1998 r. odnośna nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych. Brak jest jakichkolwiek podstaw, w opozycji do środka zaskarżania, aby kwestionować zgromadzone i właściwie ocenione przez organy dowody, co do faktycznego zajęcia nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. pod pas drogi publicznej. Nie budzi też w realiach sprawy prawidłowe ustalenie zaskarżonego wyroku, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta pozostawała we władaniu publicznym, co potwierdza rzetelnie wykonana kontrola sądowoadministracyjna ostatecznej decyzji Ministra. Tym samym, zrealizowana niniejszym przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia przepisów prawa wskazywanych przez skarżących, w tym w istotnej części umieszczonych w ramach zarzutów kasacyjnych skonstruowanych wbrew wymogom p.p.s.a. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej rzetelnie zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na ostateczną decyzję Ministra z 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a odmienne zapatrywanie strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach sprawy chybione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co na mocy art. 184 p.p.s.a. prowadziło do jej oddalenia. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania – Gminy [...] kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast przepisy art. 200–210 P.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2021r. sygn. I OSK 3234/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).