I OSK 1628/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 810/21 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr KO.441.243.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 marca 2022 r. II SA/Łd 810/21, oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 19 sierpnia 2021 r. nr KO.441.243.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożył W. K. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 i 7a, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 17 ust 1 pkt. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy nie podjęciem ( rezygnacją) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a koniecznością stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym synem A. K., pomimo tego, iż bezsporne jest, że ojciec (skarżący) taką opiekę sprawuje a szczegółowy jej zakres i wymiar nie został ustalony ani w postępowaniu administracyjnym ani przed sądem, konieczność sprawowania takiej opieki została przesądzona w stosownym prawomocnym orzeczeniu a ustawodawca nie zdefiniował w sposób jednoznaczny użytego pojęcia stałej lub długotrwałej opieki; 2. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt. 1 u.ś.r., przez jego niezastosowanie wobec błędnego, nieuzasadnionego przyjęcia braku związku przyczynowego o którym mowa powyżej ( w pkt. 1 skargi kasacyjnej). W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zaznaczyć jednak należy, że w tym przypadku zasadnicza dla rozstrzygnięcia kwestia tkwi w zarzucie opartym na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Od tego należy więc zacząć rozważania. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4 tej normy, jeżeli nie podejmują one zatrudnienia lub rezygnują z niego, bądź z innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten formułuje więc warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę dokonując oceny spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. Istotne jest to, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r. I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. I OSK 2454/11), co nie podważa orzeczenia o niepełnosprawności. Powody orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności mogą być bowiem bardzo różne, co wiąże się z różnym zakresem i różnym koniecznym czasem opieki, nawet jeśli jest ona stała. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. I OSK 2729/16). Zatem musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzega taką przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w którym jest mowa o tym, że świadczenie przysługuje, jeżeli opiekunowie nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest więc wystarczające samo orzeczenie o niepełnosprawności o odpowiedniej treści (jaką wskazuje przepis), ale także konieczna jest rezygnacja (lub niepodejmowanie) zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było więc ustalenie, czy taki związek istnieje i w tej sprawie organ z tego obowiązku się wywiązał, dokonując uprzednio prawidłowej wykładni prawa materialnego. Czynności opiekuńcze muszą więc w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka taka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp. Powyższe rozumienie prawa materialnego wytyczyło zatem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Z akt sprawy wynika, że organy administracyjne we wskazanych ramach przeprowadziły wywiad środowiskowy i szczegółowo ustaliły jakie czynności syn skarżącego jest w stanie wykonywać sam w celu zaspokojenia swoich potrzeb oraz w jakich czynnościach pomaga mu skarżący. Ustalenia organów znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Przy czym organ nie kwestionował, że syn skarżącego wymaga opieki i pomocy, bo zostało to stwierdzone przez uprawniony organ w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności. Postępowanie wyjaśniające miało na celu ustalenie, jakie codzienne potrzeby życiowe, pomimo niepełnosprawności, jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie, a przy jakich wymaga pomocy innej osoby, i czy te, przy których wymaga pomocy, uniemożliwiają osobie sprawującej opiekę pogodzenie ich z aktywnością zawodową. Materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji. Ocena działalności organów dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa. W szczególności SKO wyjaśniło, że czynności typu przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, czy też robienie zakupów, należą do typowych czynności dnia codziennego, które są także wykonywane przez osoby aktywne zawodowo. Natomiast wskazywane przez skarżącego czynności stricte opiekuńcze nad synem, to jest pomoc w ubraniu się, umyciu, towarzyszenie w trakcie wizyt lekarskich, czy też zapewnienie transportu do i z pracy nie stanowią czynności, które uniemożliwiają podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu. Tak opisany zakres czynności opiekuńczych pozwala stwierdzić, że dotyczą one w większości zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Są to rzeczy, które wykonuje się w każdym gospodarstwie i nie wymagają całkowitej rezygnacji z zatrudnienia, zwłaszcza w sytuacji, gdy wnioskodawca mieszka z synem w jednym domu. Dlatego zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. należało uznać za bezzasadny. Wobec powyższego za niezasadne należy także uznać zarzuty opisane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał należytej kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz rozważył wszystkie relewantne dla rozstrzygnięcia okoliczności, wobec czego nie wystąpiła konieczność odniesienia się do zarzutów i twierdzeń niemających znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa jednak zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych, a jedynie zmierza do polemiki z dokonaną przez organy i zaaprobowaną przez Sąd Wojewódzki prawidłowością oceny zebranego materiału dowodowego. Tymczasem, akta sprawy wskazują, że słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że rozpoznając sprawę dokonano wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego(art. 7 i 77 k.p.a.) Dlatego zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 i 7a, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 17 ust 1 pkt. 1 u.ś.r. należało uznać za bezzasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.