I OSK 1627/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 283/14 w sprawie ze skargi A.Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wypłaty części uposażenia oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 283/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wypłaty części uposażenia. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. A. Z. wystąpił do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], dotyczącej wypłaty części uposażenia, której wypłata została zawieszona na skutek zawieszenia zainteresowanego w czynnościach służbowych w okresie od dnia 21 listopada 2008 r. do dnia 20 lutego 2009 r. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. wskazując, że przedmiotowa decyzja została poddana kontroli instancyjnej, w wyniku której Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał ją w mocy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 573/09 oddalił skargę A. Z. na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. I OSK 1544/09, oddalił skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu pierwszej instancji. Po rozpoznaniu odwołania A. Z., Dyrektor Generalny Służby Więziennej w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2010 r., ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 566/11, uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, że skoro decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r., to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zainicjowane przez skarżącego powinno obejmować obie decyzje, co nie pozostaje bez wpływu na właściwość organu. Jeżeli zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 573/09, oddalił skargę A. Z., to w kwestii rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastosowanie znajduje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której uznano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 3 kpa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r., wskazując, że była ona poddana kontroli instancyjnej, w wyniku której Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał ją w mocy, następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 573/09, oddalił skargę A. Z. na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. I OSK 1544/09, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji. Po rozpoznaniu odwołania A. Z., Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. wskazując, że organ powołał się na art. 157 § 3 kpa, który został uchylony z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ pierwszej instancji rozstrzygnął zatem wniosek strony w niewłaściwej formie. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie powinno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygając niniejszą sprawę w formie decyzji nie może jednocześnie w tym samym akcie orzec, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co do istoty sprawy, bowiem wymaga to zgodnie z art. 61a kpa, wydania przez organ odrębnego postanowienia. W dniu [...] maja 2012 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 61a i art. 156 § 1 kpa, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. W wyniku rozpatrzenia skargi złożonej przez A. Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 988/12, stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2012 r. wskazując, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy sprawa była zakończona decyzją ostateczną w drugiej instancji, to wniosek taki powinien być z urzędu potraktowany przez organ jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego. Organ powinien był zatem z urzędu potraktować wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r., jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dopiero takie założenie prowadzi do prawidłowego ustalenia, według reguł określonych w art. 157 § 1 kpa, organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego rozpoznał wyższy przełożony, tj. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. i decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. był Dyrektor Generalny Służby Więziennej jako organ pierwszej instancji, od decyzji którego przysługiwało stronie odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzję w pierwszej instancji wydał Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, a następnie po rozpoznaniu odwołania, decyzję w drugiej instancji wydał Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Takie działanie organu wypełnia zatem przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 kpa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji. Ponadto, treść postanowienia Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2012 r. nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego, określonym w art. 138 kpa, dlatego również podlegało stwierdzeniu nieważności. Po wydaniu powołanego wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r., Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r., ale po rozpatrzeniu odwołania A. Z., Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił powołaną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. i przekazał sprawę Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej do ponownego rozpoznania podnosząc, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej wydając decyzję w postępowaniu nieważnościowym, powinien również z urzędu objąć rozstrzygnięciem decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], Dyrektor Generalny Służby Więziennej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Po rozpatrzeniu zażalenia A. Z., Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...]utrzymał w mocy powołane postanowienie z dnia [...] października 2013 r. Oddalając skargę A. Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 988/12. Ponieważ decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], dotycząca wypłaty części uposażenia, której wypłata została zawieszona na skutek zawieszenia zainteresowanego w czynnościach służbowych w okresie od dnia 21 listopada 2008 r. do dnia 20 lutego 2009 r., została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r., to właściwym organem do stwierdzenia nieważności obu decyzji jest Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Zgodnie z wytycznymi Sądu, organ z urzędu potraktował wniosek A. Z. z dnia [...] lipca 2010 r., jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Skoro zaś przedmiotowe decyzje były poddane kontroli sądu administracyjnego, to w kwestii rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia ich nieważności znajduje zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której uznano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 157 kpa. Wobec jednak uchylenia art. 157 § 3 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r., organ prawidłowo na podstawie art. 61a w zw. z art. 157 kpa wydał postanowienie. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 283/14, A.Z. zarzucił naruszenie: - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, które polegało na zaniechaniu odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez A. Z., - art. 141 § 4 ppsa, które polegało na sporządzeniu uzasadnienia nie zawierającego wszystkich elementów wymaganych przez powołaną normę procesową. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji odniósł się jedynie do dwóch zarzutów wywiedzionych w skardze A. Z., tj. do zagadnienia właściwości orzekających w postępowaniu administracyjnym organów oraz do zagadnienia rodzaju orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Nie zajął się natomiast podniesionymi w skardze zarzutami naruszenia w postępowaniu administracyjnym, wskazanych przez A. Z., norm proceduralnych zawartych w przepisach art. 6 - art. 10 § 1, art. 61, art. 77 i art. 80 kpa. W rezultacie powyższego zaniechania doszło do naruszenia przede wszystkim art. 134 § 1 ppsa, który w korelacji z art. 141 § 4 ppsa, nakłada na Sąd rozpoznający obowiązek rozpoznania sprawy w jej granicach, nie stanowi natomiast o zwolnieniu Sądu od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, a wykładnia taka została przedstawiona w wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 291/07. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił, że "brak związania Sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo Sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub do wybiórczego potraktowania zarzutów - poprzez rozpoznanie tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością Sądu, niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia - jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy". Przytoczone rozumienie art. 134 § 1 ppsa znajduje potwierdzenie w treści art. 141 § 4 ppsa. Nie miałby bowiem żadnego znaczenia obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze w sytuacji, w której nie towarzyszył by temu obowiązek ustosunkowania się do tych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia tego wyroku. Jakkolwiek brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze skierowanej do tego Sądu oznacza, że uzasadnienie to nie jest wyczerpujące, to jednak jest wystarczające dla wyniku rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku. W rozpatrywanej sprawie z wniosku A. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B.z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], dotyczącej wypłaty części uposażenia, której wypłata została zawieszona na skutek zawieszenia zainteresowanego w czynnościach służbowych w okresie od dnia 21 listopada 2008 r. do dnia 20 lutego 2009 r., wydane zostały dotychczas dwa prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 566/11 oraz z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 988/12. Z mocy art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanych wyrokach wiążą w sprawie organy oraz sądy. Z mocy zaś art. 170 ppsa, powołane wyroki wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organy rozpatrujące sprawę z wniosku A. Z. zobowiązane były prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 566/11 oraz z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 988/12 do objęcia swoim rozstrzygnięciem nie tylko powołanej wyżej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], ale również decyzji organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanej przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O., ponieważ postępowanie w sprawie zostało zakończone dopiero powołaną decyzją organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Ze względu zaś na okoliczność, że ostateczną decyzją w sprawie była decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r., to według wiążących wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opartych na treści art. 157 § 1 kpa, organem nadzoru właściwym do rozpatrzenia wniosku A. Z. z dnia [...] lipca 2010 r. był Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Prawidłową zaś formą rozstrzygnięcia sprawy z powołanego wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa, co również wynika nie tylko z tego przepisu, ale także z wiążącej oceny prawnej i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonych w powołanych wyżej prawomocnych wyrokach. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom kasacyjnym, oddalił skargę A. Z. w niniejszej sprawie, skoro zobowiązany był dokonać oceny zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych w granicach wyznaczonych prawomocnymi wyrokami z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 566/11 oraz z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 988/12, zgodnie z art. 153 i art. 170 ppsa. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.