I OSK 1623/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 3/19 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego 1.uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2.odstępuje od zasądzenia od J. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 3/19, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, uchylono zaskarżoną decyzję. Wyrok ten wydano w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym. Decyzja stanowiącą przedmiot kontroli Sądu I instancji utrzymywała w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2018 r., w zaskarżonej przez J. M. (dalej "skarżąca") części, w której odmówiono skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka w rodzinie. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia było przekroczenie kryterium dochodowego wyznaczonego w przypadku niepełnosprawnego dziecka na kwotę 1200 zł. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł bowiem 1200,45 zł. Organ odwoławczy podzielił ustalenia stanu faktycznego i uznał stanowisko organu I instancji za zasadne. Podniósł, że ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, nie pozostawiając tej kwestii w jakimkolwiek stopniu uznaniu organów administracji. Przekroczenie kwoty kryterium dochodowego skutkuje zatem brakiem możliwości przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka w rodzinie, nawet jeżeli kwota przekroczenia jest niewielka. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wskazała na naruszenie art. 32 i art. 33 Konstytucji RP przez pozbawienie pierwszego dziecka w rodzinie prawa do świadczenia wychowawczego. Domagała się zaokrąglenia kwoty jej dochodu "w dół", tak jak wskazuje to art. 63 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.). Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowo prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uchylając zaskarżoną decyzję, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Sąd zauważył, że wysokość dochodu poszczególnych członków rodziny nie jest przez skarżącą kwestionowana. Została ustalona na podstawie dołączonych dokumentów z ZUS i Urzędu Skarbowego i wynosi odpowiednio 32 376,80 zł (skarżąca) oraz 39 650,26 zł, (jej mąż), łącznie 72 027,06 zł w 2017 r. Dochód ten w rozliczeniu miesięcznym na członka rodziny wyniósł więc 1200 zł 45 gr i przekracza o 0,45 zł kryterium dochodowe przewidziane w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 1 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, ze zm.) - dalej "u.p.p.". W sytuacji przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego o 0,45 zł, w opinii Sądu, decyzja w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko powinna uwzględniać wykładnię celowościową art 5 ust. 4 u.p.p. a także treść przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony rodziny (art. 18), zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71) oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji (art. 69). Zatem zastosowana przez organ wyłącznie wykładnia językowa art. 5 ust. 4 u.p.p. nie była wystarczająca, a konieczne było skorzystanie z innych, pozajęzykowych metod interpretacyjnych. Sąd przyznał, że kwota kryterium dochodowego jest "sztywną" granicą, której przekroczenie co do zasady uniemożliwia przyznanie świadczenia wychowawczego i wyłączona jest w tym zakresie jakakolwiek uznaniowość organu. Jednak przekroczenie tej granicy w rozpoznawanej sprawie o kwotę stanowiącą niepełny złoty, szczególnie w sytuacji rodziny wielodzietnej, wychowującej niepełnosprawne dziecko, nie może pozbawiać tej rodziny prawa do świadczenia wychowawczego i musi prowadzić do uwzględnienia specyfiki konkretnego przypadku. W ocenie Sądu, cel świadczenia wychowawczego wskazany w art. 4 ust. 1 u.p.p., jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych może zostać w kontrolowanej sprawie spełniony bez naruszenia przesłanek przyznawania świadczenia wychowawczego, w tym dotyczących kryterium dochodowego, a z odwołaniem się do ogólnej zasady zaokrąglania kwot do pełnych złotych. Zasada ta może mieć w sprawie zastosowanie, bowiem ustalając kryterium dochodowe ustawodawca posłużył się wartościami obejmującymi kwoty podane w pełnych złotych - odpowiednio 800 zł i 1200 zł. Sąd zauważył, że w zakresie obliczeń arytmetycznych dotyczących kwot pieniężnych, istnieją w systemie prawa przepisy, które zakładają zaokrąglanie należnych kwot do pełnych złotych. Takim przepisem jest art. 5 ust. 2 zd. drugie u.p.p. pozwalający - na zaokrąglanie przyznanej kwoty świadczenia do 10 groszy w górę. Podobne zaokrąglenia zawiera też ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych - w art. 45c. Takim przepisem jest w szczególności powoływany w skardze art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej. Stanowi on, że podstawy opodatkowania, kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych, z zastrzeżeniem § 1a i 2. Zdaniem Sądu, nie było przeszkód, by takie zasady obliczeń (znajdujące oparcie w wykładni systemowej i celowościowej) zastosować przy wykładni art. 5 ust. 4 u.p.p., przyjmując w kontrolowanej sprawie, że kwota 45 groszy stanowi wartość możliwą do pominięcia. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Skarżący kasacyjnie organ skorzystał wyłącznie z jednej podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 4 u.p.p. przez przyjęcie, że możliwym jest przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko w sytuacji, gdy przekroczony został określony ustawowy próg dochodu przypadającego na osobę w rodzinie. Uzasadniając przedstawiony zarzut organ wskazał, że zrekonstruowanie normy wynikającej z przepisu art. 5 ust 4 u.p.p. nie wymaga żadnej - poza językową – wykładni. Samo literalne brzmienie przepisu w sposób jasny i niepozostawiający wątpliwości pozwała się dowiedzieć co ustawodawca chciał powiedzieć. Nie ma więc takiej potrzeby, by uciekać się do innych metod wykładni poza językową, ani do przepisów Konstytucji, które z pewnością znane ustawodawcy, brane były pod uwagę przy uchwalaniu u.p.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, omawiany przepis jest jasny i nie wymaga specjalnych zabiegów interpretacyjnych, co przyznaje również Sąd - czyniąc przy tym pewne zastrzeżenia z legislacyjnego punktu widzenia całkowicie nieuzasadnione. Skarżący kasacyjnie, cytując fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazał na wewnętrzną niespójność tego wywodu. Jego zdaniem Sąd stwierdzając, że "niesporne jest, iż kwota kryterium dochodowego jest "sztywną" granicą, której przekroczenie co do zasady uniemożliwia przyznanie świadczenia wychowawczego i wyłączona jest w tym zakresie jakakolwiek uznaniowość organu, o tyle przekroczenie tej granicy w rozpoznawanej sprawie o kwotę stanowiącą niepełny złoty, szczególnie w sytuacji rodziny wielodzietnej, wychowującej niepełnosprawne dziecko, nie może pozbawiać świadczenia wychowawczego i musi prowadzić do uwzględnienia specyfiki konkretnego przypadku, najistotniejszy jest bowiem cel świadczenia wychowawczego wskazany w art. 4 ust. 1 u.p.p. jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych" dokonał pomieszania dwóch różnych porządków, a więc zawierającego kryteria przyznania świadczenia (w tym kryterium dochodowego), z celami jakim świadczenie ma służyć. Zdaniem organu, porządki te pozostają ze sobą w związku, ale w tym jedynie znaczeniu, że spełnienie pierwszych (kryteria) umożliwia realizację drugich (cele). Nie może więc być mowy o tym, że realizowane będą cele z pominięciem ustalonych wcześniej "sztywnych" reguł. O tym, że kryterium dochodowe jest "sztywne" zdecydował ustawodawca i nie zmienia tego, jak sugeruje Sąd, art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.p.p., przewidujący możliwość zaokrąglania kwot świadczenia, a więc czegoś co zostało już przyznane. Przepis ten nie odnosi się do kryterium warunkującego przyznanie świadczenia. Ustawa nie daje też podstaw do tego by można było posiłkować się przy jej stosowaniu przepisami innych aktów prawnych przewidujących "zaokrąglanie"; co w odniesieniu do kryterium warunkującego przyznanie bądź odmowę świadczenia, musiałoby wynikać wprost z jej przepisów, a nie, jak to dopuszcza Sąd, w drodze wykładni systemowej i celowościowej art. 5 ust. 4 u.p.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w art. 183 § 2 P.p.s.a. W przypadku ich braku, co ma miejsce w sprawie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, przy jej sporządzaniu wprowadzono przymus adwokacki, aby umożliwić spełnienie określonych w art. 176 P.p.s.a. wymagań, a w tym wymóg prawidłowego określenie podstaw kasacyjnych. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skarżący kasacyjnie organ, przy opisie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a w zw. z art. 5 ust. 1 i 4 u.p.p. nie określił precyzyjnie rodzaju uchybienia, jakiego dopuścić się miał Sąd I instancji. Sformułowania "naruszenie (...) poprzez przyjęcie, że możliwe jest" nie odpowiada w pełni wymogom formalnym, o jakich mowa w art. 176 P.p.s.a Zgodnie jednak z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, egzekwowanie niezbędnych wymagań formalnych skargi kasacyjnej nie może prowadzić do ograniczania prawa strony do ochrony sądowej. Z tej przyczyny, jeśli nieprawidłowy z punktu widzenia formalnego kształt zarzutu nie pozwala w pełni odczytać woli skarżącego kasacyjnie, przy ustalaniu granic zaskarżenia uzupełniająco brana jest pod uwagę treść uzasadnienia jego skargi. Mając zatem na względzie uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 i 4 u.p.p. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że Sądowi I instancji zarzucono przeprowadzenie błędnej wykładni prawa materialnego, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie bowiem wynika, że jej autor kwestionuje zastosowaną przez Sąd I instancji metodę i rezultat interpretacji spornego przepisu. Zarzut w tym kształcie uznany być musi za słuszny. Wśród konstytucyjnych i procesowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym wiodącą rolę odgrywa zasada praworządności, zwana też zasadą legalności. Stanowi ona jednoznacznie, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.). Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego legalności, a więc działania na podstawie i w granicach prawa. Przez działanie na podstawie i w granicach prawa należy rozumieć nie tylko kontrolę zastosowania właściwej normy prawnej ale także kontrolę w zakresie ustalenia jej właściwego rozumienia w toku prawidłowo przeprowadzonego procesu interpretacyjnego. Odwołując się w tym miejscu do stanowiska orzecznictwa sądowego i piśmiennictwa prawniczego można przytoczyć pogląd, z którego wynika, iż pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odwołująca się do reguł znaczeniowych języka potocznego. Dopiero wtedy, gdy dyrektywy wykładni językowej nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej treści normy, trzeba wybrać jedno z zazwyczaj kilku dopuszczalnych językowo znaczeń tekstu, odwołując się wówczas do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 (OSNKW 2001, z. 11-12, poz. 86), a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 12 i nast.). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne podkreślić w tym miejscu, że jeśli nawet stosowany przepis, z uwzględnieniem zasady clara non sunt interpretanda, nie pozwalałby na właściwe odkodowanie jego treści, to nie jest celem żadnej z metod interpretacyjnej tworzenie nowych norm prawa czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach. Z charakteru wykładni wynika bowiem, że nie może ona zmierzać do modyfikacji, czy tworzenia nowych norm prawa (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 1996r. sygn. akt W 12/95, publ. OTK 1996/2/16). W sprawie nie zostało podane w wątpliwość, iż przyznanie świadczenia wychowawczego uzależnione jest od spełnienia warunków dochodowych określonych w art. 5 ust. 4 u.p.p. Kryterium dochodowe określone zostało poprzez wskazanie jednej, jednoznacznie brzmiącej kwoty. Nie można w takiej sytuacji uznać, że terminologia języka potocznego jest niewystarczająca i konieczna jest dalsza interpretacja przepisu ze względu na jego wieloznaczność czy nieprecyzyjność Jednoznaczna, kategoryczna norma zawarta w art. 5 ust. 4 u.p.p. powoduje, że każde, bez wyjątku, przekroczenie kwot wynikających z tego przepisu stanowi o braku uprawnienia do nabycia świadczeń. Jeśli bowiem obowiązujące przepisy uzależniają wydanie określonego rozstrzygnięcia od spełnienia ściśle wyznaczonych kryteriów (w szczególności jeśli kryterium wyznaczone jest poprzez wskazanie precyzyjnych kwot), to zastosowanie się przez organ administracyjny do dyspozycji tych przepisów nie może być kwestionowane przy pomocy żadnej z metod wykładni. Organy administracji publicznej są związane tą regulacją prawną, która nie daje im możliwości uznaniowego działania, uwzględniającego podnoszonych przez Sąd I instancji względów natury celowościowej, czy słusznościowej. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji widząc konieczność dalszych, pozajęzykowych, metod interpretacyjnych przepisu określającego w sposób precyzyjny kryterium dochodowe, w istocie dokonał jego niedopuszczalnej modyfikacji wykraczającej poza wolę ustawodawcy. Zastosowanie wykładni celowościowej prowadziło do wypaczenia treści art. 5 ust. 4 u.p.p., którego celem było wprowadzenie jednoznacznego warunku ograniczającego możliwość przyznania świadczenia wychowawczego. Aprobata stanowiska Sądu I instancji prowadzi wprost do utraty stabilności rozwiązania prawnego zastosowanego w analizowanej ustawie. Każde bowiem przekroczenie kryterium dochodowego mogłoby w tym przypadku zostać poddane dyskusji pod względem słusznościowym i celowościowym na gruncie danego stanu faktycznego. Jak trafnie zauważa się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przepisy u.p.p. nie dają podstaw do tego, by móc posiłkować się przy jej stosowaniu innymi aktami prawnymi. Z treści analizowanego art. 5 ust. 4 u.p.p. wynika, że ustawodawca, dla potrzeb tej ustawy, wprowadził ściśle zdefiniowane kryterium dochodowe. Stworzenie definicji kryterium dochodowego w omawianym przepisie ma taki skutek dla stosowania prawa, iż sformułowanego znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 203-205). Aby móc odkodowywać kryterium dochodowe określone w u.p.p. przy pomocy przepisów czy to zawartych w tym samym czy innych aktach prawnych, wymagane byłoby wyraźne odesłanie wskazujące nadto, czy te "inne" przepisy stosować należy wprost czy też odpowiednio. Takiego odesłania brak. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że przywołane przez Sąd I instancji przepisy Konstytucji RP nie stanowią bezpośredniej podstawy uprawnień dla adresatki kontrolowanej decyzji. Przepisy te nakładają na Państwo obowiązek uwzględniania dobra chronionego i wprost (art. 69 i 71 Konstytucji RP) odsyłają do ustawy, która ma za zadanie kwestie te uregulować. Obowiązki te wykonano m.in. w u.p.p., tworząc dla tego właśnie celu odpowiednie kryterium dochodowe. Na marginesie sprawy można przypomnieć, że postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt SA/Gd 889/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: Czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie? Sąd nie uzyskał odpowiedzi na powyższe pytanie, gdyż postanowieniem z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt P 6/17 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie uznając, że brak w "ustawie 500 plus", a w szczególności w jej art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3, możliwości łagodzenia skutków przekroczenia progu dochodowego na członka rodziny, w przypadku ubiegania się o świadczenia wychowawcze na pierwsze lub jedyne dziecko w rodzinie, jest świadomie przyjętym przez ustawodawcę i celowym rozwiązaniem legislacyjnym. Skoro skarga okazała się zasadna, a istota sprawy w pełni wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną z uwzględnieniem art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżące kasacyjnie SKO zrzekło się rozprawy, a strona, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Korzystając z możliwości przyznanych sądowi odwoławczemu na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości ze względu na charakter przedmiotu sprawy.