I OSK 1614/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 543/21 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 543/21 w ten sposób, że w miejsce słów "opłaty adiacenckiej" wpisuje "opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego"; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 543/21, po rozpoznaniu skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu (błędnie określonej jako opłaty adiacenckiej) w: pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Burmistrza Błonia z 8 lipca 2020 r. nr [...] oraz nieważność pkt 2 decyzji Burmistrza Błonia z 8 lipca 2020 r. nr [...]; w pkt 2 w pozostałej części skargę oddalił; w pkt 3 odstąpił od zasądzenia na rzecz M. G. zwrotu kosztów postępowania w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Błonia z dnia 8 lipca 2020 r., którą orzeczono w pkt 1 o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzw. renta planistyczna dla Pana M. G., zam. [...] w wysokości 188.900,00 zł dotyczącej nieruchomości położonej we wsi P. gmina Błonie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] o pow. [...]m², uregulowanej w księdze wieczystej [...], opłata dotyczy działki o symbolu planistycznym: 1UP-teren zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, wg stawki 20% od wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z uchwałą. W pkt 2 określona wyżej opłata płatna jest jednorazowo na konto Urzędu Miejskiego w Błoniu Urząd Miejski w Błoniu 05-870 Błonie ul. Rynek 6 PKO BP S.A. V O/Warszawa 27 1020 1055 0000 9802 0024 2461 w terminie 14 dni od dnia douczenia niniejszej decyzji, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia w zapłacie. Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymał w mocy pkt 2 decyzji organu I instancji, wskazując, że w świetle obowiązujących przepisów brak podstawy prawnej do określania w decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej terminu i podmiotu na rzecz którego opłata ma zostać uiszczona. Skargę kasacyjną wniósł skarżący M. G., a skarga kasacyjna dotyczy pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2021 r., tj. oddalającego skargę w pozostałej części. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek całkowicie błędnego i nieznajdującego uzasadnienia ustalenia, że organ prawidłowo, na podstawie niewadliwego operatu rzeczoznawcy majątkowego ustalił wartość nieruchomości według przeznaczenia w poprzednim planie i nowym, podczas gdy sporządzony operat rzeczoznawcy majątkowego nie był operatem prawidłowym, nie uwzględniał celem porównania nieruchomości o podobnej powierzchni do działki skarżącego, mimo iż istniała taka konieczność, zaś porównanie działek o różnych powierzchniach prowadzi do błędnych wniosków w zakresie wartości nieruchomości wycenianej, a zatem nie ma możliwości przyjęcia, że cecha "wielkość" nie ma wpływu na cenę; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek całkowicie błędnego i nieznajdującego uzasadnienia przyjęcia trafności oceny przeprowadzonych przez organ dowodów i wyprowadzenia logicznie poprawnych i uzasadnionych merytorycznie wniosków polegające na zaaprobowaniu nieznajdującego żadnej logiki ustalenia, że organ II instancji wywiązał się z obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i wyciągnął logiczne wnioski ze zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy organ II instancji nie rozważył dogłębnie sprawy, mimo takiego obowiązku, jak organ I instancji, badając tym samym, czy organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe, pozyskał wszystkie istotne w sprawie dowody oraz w dalszej kolejności, czy prawidłowo je ocenił, z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego oraz wskazań wiedzy; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek całkowicie błędnego i nieznajdującego uzasadnienia zaaprobowania oceny organu II instancji, który nie widział potrzeby dopuszczenia dowodu z wyceny (opinii) innego rzeczoznawcy majątkowego bądź zlecenia dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w sytuacji zgłaszanych licznych wątpliwości co do treści już posiadanego przez organ operatu rzeczoznawcy majątkowego ani nie przeprowadził przesłuchania rzeczoznawcy jako biegłego mimo takiej możliwości, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia wątpliwości wskazywanych przez skarżącego już na etapie postępowania administracyjnego, podczas gdy obowiązkiem organów w postępowaniu administracyjnym jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zatem jako konieczne jawi się dopuszczenie i przeprowadzenie w sprawie dodatkowych dowodów; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem zasady udziału stron w postępowaniu wobec niepowiadomienia strony przez organ II instancji o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie przed wydaniem decyzji - co w dalszym postępowaniu zostało poczytanie na niekorzyść strony, która w ocenie Sądu nie zgłosiła szczegółowych zarzutów do opinii; 5) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; 6) art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w skardze na decyzję SKO istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nieprzesłuchanie strony dla wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które zostały niewyjaśnione po wyczerpaniu środków dowodowych; II) naruszenie prawa materialnego, tj.: 7) art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 3 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) poprzez jego błędne zastosowanie, tj. zaniechanie oceny, czy w transakcjach nieruchomości przyjętych do porównań nie wystąpiły szczególne okoliczności, o których mowa w ww. przepisach oraz nieustalenie cech nieruchomości przyjętych do porównań; 8) § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia Sądu na operacie, w którym rzeczoznawca przyjął do porównań parami nieruchomości, które nie są podobne w świetle art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz poprzez przyjęcie do porównań niewłaściwej liczby nieruchomości, tj. zbyt małej; 9) § 38 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia Sądu na operacie, w którym rzeczoznawca nie uwzględnił w wycenie szacowanej nieruchomości obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi i ustalenia ich wpływu na zmianę tej wartości; 10) § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia Sądu na operacie, w którym rzeczoznawca wziął do porównań nieruchomości, których ceny odbiegały więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne; 11) § 56 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 155 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia Sądu na operacie, do którego nie dołączono stosownej dokumentacji wymaganej cytowanymi przepisami i dotyczącej transakcji stanowiących podstawę dokonanej wyceny. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać sprawy w innym składzie - innemu Sądowi; 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy jeszcze zwrócić uwagę na następujące okoliczności faktyczne. Mianowicie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Błonie zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Błoniu nr XXXIX/268/06 z dnia 19 grudnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 59, poz. 1866) wszedł w życie w dniu 15 lutego 2020 r. Przedmiotowa działka ewid. nr [...] o pow. [...]m² położona we wsi P. gm. Błonie znajduje jest na terenie o symbolu: 1 UP – teren zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów w strefie oddziaływania linii elektroenergetycznej 110 KD-L- teren drogi publicznej klasy lokalnej, KD-D - teren drogi publicznej klasy dojazdowej. W planie określono stawki procentowe stanowiące podstawę ustalenia opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 dla symbolów: 1 UP – 20%, 1aKD-L, 1KD-D na poziomie 0". Jak wskazano wyżej plan wszedł w życie w dniu 15 lutego 2020 r. Jak wynika z aktu notarialnego repertorium A Nr [...] w dniu 10 marca 2020 r. została zawarta umowa sprzedaży nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...]m² pomiędzy sprzedającym M. G., a kupującym Spółką I. spółka z ograniczona odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W., umowa ta została zawarta w wykonaniu umowy przedwstępnej. Jak wynika z § 2 umowy, nieruchomość w stanie wolnym od wszelkich praw i roszczeń osób trzecich została sprzedana za cenę w kwocie 1.627.548,00 zł. Natomiast w dniu 23 marca 2020 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu 21 kwietnia 2020 r., data na którą określono wartość nieruchomości to 10 marca 2020 r., data na którą określono stan nieruchomości 15 luty 2020 r. (s. 16 operatu). Jak wynika z operatu wartość gruntu budowlanego działki nr [...] przed uchwalaniem planu wynosiła 429.233 zł, a wartość gruntu po uchwaleniu planu 1.373.733 zł. Natomiast wartość całkowita działki nr [...] przed uchwaleniem planu wynosiła 556.807 zł, a wartość całkowita po uchwaleniu planu 1.502.110 zł. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Uregulowana w tym przepisie opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową skutków przysporzenia w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanego skutkiem uchwalenia planu miejscowego, albo jego zmiany. Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na datę wejścia w życie planu. Natomiast jak wynika z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień sprzedaży. Czyli stan nieruchomości ustala się na datę wejścia w życie planu (w niniejszej sprawie jest 15 luty 2020 r.), a wartość nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży (w niniejszej sprawie 10 marzec 2020 r.). Zaznaczyć należy, że ustalając opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4 należy brać pod uwagę wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą planu natomiast niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości innych czynników które miały miejsce po uchwaleniu planu np. nakładów na nieruchomość, dokonanie jej podziału lub scalenia, czy też zmian na rynku nieruchomości, które mogą wystąpić gdy pomiędzy datą wejścia w życie planu a sprzedażą nieruchomości upływa dłuższy okres czasu, ale przy zachowaniu terminu 5 lat od dnia w którym plan stał się obowiązujący. Inaczej ujmując, w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Należy jeszcze zwrócić uwagę na art. 37 ust. 12 powołanej ustawy zgodnie z którym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Jak wskazano na wstępie, w skardze kasacyjnej zostały formułowane zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, mając na uwadze przedmiot sprawy należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów materialnoprawnych sformułowanych w pkt 7 do pkt 11 albowiem to ich zasadność mogłaby przemawiać za zasadnością naruszeń prawa procesowego. W zarzucie sformułowanym w pkt 7 zarzucono naruszenie art. 151 ust.1 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 3 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne jego zastosowanie, tj. zaniechanie oceny, czy w transakcjach nieruchomości przyjętych do porównań nie wystąpiły szczególne okoliczności o których mowa w tych przepisach. Powołany art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Stosując ten przepis dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej należy mieć na uwadze art. 37 ust. 12 ustawy planistycznej, zgodnie z którym, do zasad określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. I tak z art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień sprzedaży. O ile na podstawie art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi kwota szacunkowa jaką w dniu wyceny można uzyskać, to na podstawie art. 37 ust. 1 wartość nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży. Zaznaczyć należy, że ustalenie wartości nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 1, tj. na dzień sprzedaży nieruchomości nie oznacza, że wartość tą wyraża cena uzyskana w umowie sprzedaży. Ustalenie wartości nieruchomości następuje na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym, ale na datę sprzedaży tej nieruchomości. Fakt, iż ustalając wartość nieruchomości na datę sprzedaży tej nieruchomości organ posiada informacje o treści zawartej umowie sprzedaży w tym ustalonej w umowie cenie powoduje, że umowa ta może stanowić dodatkowy dowód przydatny w sprawie ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że dla ustalenia opłaty planistycznej istotne znaczenie przypisuje się wartości nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy ustala wartość nieruchomości, a nie jej cenę, to wartość nieruchomości stanowi podstawę ustalenia ceny. Cena nieruchomości ustalona w umowie sprzedaży stanowi zatem niejako konsekwencję wartości nieruchomości, jest jej pochodną i z tego powodu może stanowić dodatkowy dowód w sprawie. Oczywiście ewentualne skorzystanie z tego dowodu może dotyczyć tylko takiej umowy sprzedaży, która została na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Istotne jest również, aby stan nieruchomości od daty wejścia planu w życie do daty sprzedaży nie uległ zmianom, które mogłyby mieć wpływ cenę sprzedawanej nieruchomości. Jak już wcześniej wskazywano w rozpoznawanej sprawie plan wszedł w życie w dniu 15 lutego 2020 r., umowa sprzedaży została zawarta w dniu 10 marca 2020 r., w tym bardzo krótkim okresie czasu nie wystąpiły żadne dodatkowe okoliczności, które wpływałyby na stan nieruchomości, a tym samym cenę. W umowie sprzedaży, cena nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...]m² została ustalona na kwotę 1.627.548,00 zł, kupującym była Spółka I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, która zobowiązała się do zapłaty ceny na rzecz sprzedawcy M. G. w terminie do dnia 11 marca 2020 r., umowa została zawarta w wykonaniu umowy przedwstępnej. Powyższe okoliczności wynikające z treści umowy, a także treść całej umowy wskazują, że umowa została zawarta na warunkach wskazanych w art. 151 ust. 1 u.g.n., tj. warunkach rynkowych. W takich okolicznościach ustalona w operacie wartość całkowita gruntu działki nr [...] po uchwaleniu planu na kwotę 1.502.110 zł (a wartość dla potrzeb ustalenia opłaty na kwotę 1.373.733,00 zł) dodatkowo wskazuje na prawidłowość operatu. Natomiast odnosząc się do wskazanych jeszcze w tym zarzucie przepisów rozporządzenia, tj. § 3 ust. 2, zgodnie z którym określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (analiza zawarta jest na s. 8 do s. 11 operatu), § 4 ust. 3 przytoczony wcześniej, dotyczący metody porównywania parami oraz § 5 ust. 2, zgodnie z którym źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości poprzez jego błędne zastosowanie, tj. zaniechanie oceny, czy w transakcjach przyjętych do oceny. Zarzuty te mają wskazywać na braki, wadliwość opracowanego operatu. Natomiast o tym co powinien zawierać operat uregulowane zostało w § 56 ust. 1 do ust. 3 rozporządzenia, ten przepis nie jest kwestionowany, § 56 ale tylko ust. 4 rozporządzenia został powołany w pkt 11 zarzutu skargi kasacyjnej, o czym dalej. Nadto żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję "nieruchomości podobnej" - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który wybierając podejście porównawcze zobowiązany jest zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Natomiast ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. m.in. wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19 oraz 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18). W pkt 8 zarzucono naruszenie § 4 ust.3 i 4 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu rozstrzygnięcia przez Sąd na operacie w którym rzeczoznawca przyjął do porównania parami nieruchomości które, nie są podobne, a także przyjął zbyt małą liczbę nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zgodnie z ust. 4 powinno być co najmniej kilkanaście nieruchomości. Zarzut ten jest niezasadny, przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Metoda porównywania parami określona jest w § 4 ust. 3, zgodnie z którym, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Natomiast metoda korygowania ceny średniej określona jest w § 4 ust. 4, zgodnie z którym, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Tym samym wymóg przyjęcia co najmniej kilkunastu nieruchomości dotyczy metody korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 4) a nie dotyczy metody porównywania parami (§ 4 ust. 3). Jak wynika z operatu (s. 8) do szacowania wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po uchwaleniu planu wykorzystano metodę porównywania nieruchomościami parami (§ 4 ust. 3), a nie metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 4), stąd też zarzut dotyczący naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia dotyczący zbyt małej liczby nieruchomości jest bezprzedmiotowy, albowiem ta metoda nie była stosowana w operacie. W pkt 9 zarzucono naruszenie § 38 ust.1-4 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia Sądu na operacie, w którym rzeczoznawca nie uwzględnił w wycenie szacowanej nieruchomości obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi i ustalenia ich wpływu na zmianę tej wartości. Powołany § 38 rozporządzenia rzeczywiście określa zasady wyceny nieruchomości w przypadkach obciążenia nieruchomości prawami rzeczowymi ograniczonymi. Jednak z żadnych dokumentów: odpisu księgi wieczystej, aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości z dnia 10 marca 2020 r. nie wynika, że nieruchomość była obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi. Skarżący kasacyjnie formułując ten zarzut również nie wskazuje żadnych ograniczonych praw rzeczowych, tym samym zarzut jest niezasadny. W pkt 10 zarzucono naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia Sądu na operacie, w którym rzeczoznawca wziął do porównań nieruchomości, których ceny odbiegały więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Powołany § 5 ust. 2 ma następującą treść, Ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Z treści operatu szacunkowego nie wynika, aby źródłem informacji były ceny uzyskane przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu, stąd też zarzut ten jest bezpodstawny. W pkt 11 zarzucono naruszenie § 56 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia sądu na operacie, do którego nie dołączono stosownej dokumentacji wymaganej cytowanymi przepisami. Powołany § 56 rozporządzenia w szeregu jednostkach reguluje treść operatu szacunkowego, ale zarzutem skargi kasacyjnej został objęty tylko ust. 4, zgodnie z którym do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzeniu. Z treści operatu (s. 17) wynika, że załączniki do operatu to: położenie i mapa działki, dane o funkcji terenu przed i po wejściu w życie planu zagospodarowania, protokół oględzin. Natomiast powołany art. 155 ust. 1 stanowi, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach zawarte w szczególności w: w pkt od 1 do pkt 8 wskazano różnorodne źródła z których można uzyskać niezbędne dane: np. różnorodne rejestry publiczne, planach, wykazach itp. Natomiast ust. 2 stanowi, że wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów, o których mowa w ust. 1. Skarżący kasacyjnie ogranicza się do powołania powyższych mających rozbudowaną treść przepisów, nie wskazuje jednak precyzyjnie na czym polega ich naruszenie. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt 1, pkt 2, pkt 3, wskazać należy, że w zasadzie kwestionują one ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, które zostały zaakceptowane przez organy jak i Sąd I instancji. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednakże ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19 oraz 7 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2337/22). Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., sformułowany w pkt 4. Przebieg postępowania w ogóle nie potwierdza tezy skarżącego, że został pozbawiony możliwości czynnego uczestniczenia w sprawie. Okoliczność, że skarżący nie został powiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przez Kolegium nie miała żadnego znaczenia w sprawie, ponieważ organ ten nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego i bazował na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji. Jedynym pismem w ramach postępowania odwoławczego było odwołanie skarżącego. Brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie nie wpłynął zatem na możliwość skorzystania z uprawnień proceduralnych przez skarżącego, a w efekcie podnoszony w tym względzie zarzut pozostał bez wpływu na wynik sprawy. Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w skardze na decyzję SKO istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które nie zostały wyjaśnione. Odnosząc się do tego zarzutu to w pierwszej kolejności należy wskazać, że wniesiona przez skarżącego skarga z dnia 28 lutego 2021 r. na decyzję SKO nie zawiera żadnych wniosków dowodowych, wniosków dowodowych nie zawiera również pismo skarżącego z dnia 11 czerwca 2021 r. adresowane do WSA, a określone jako uzupełnienie skargi z dnia 28 lutego 2021 r. W drugiej zaś kolejności wskazać należy, że powołane przepisy k.p.a. dotyczą postępowania dowodowego prowadzonego przez organy, natomiast w postępowaniu sądowym strona może złożyć wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów na podstawie i na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Reasumując wskazać należy, że strona, nie zgadzając się z określonymi kryteriami wyceny, mogła je zakwestionować na etapie postępowania administracyjnego w drodze, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc wnioskować o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. Z art. 157 ust. 1 u.g.n. wynika jednoznacznie, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która może zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Skarżący nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie, wobec stwierdzenia oczywistej omyłki w komparycji wyroku Sądu I instancji w zakresie błędnego oznaczenia przedmiotu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 P.p.s.a. sprostował z urzędu w tym zakresie zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku).