I OSK 1611/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/GL 33/24 w sprawie ze skargi P.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 października 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2804/2023/20286 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "Sąd I instancji", "WSA") wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II SA/GL 33/24 oddalił skargę P.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 października 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2804/2023/20286 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. P.D. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił: 1. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie skargi Skarżącego z dnia 23 listopada 2023 r. pomimo naruszenia przepisów proceduralnych i materialnych przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a to: a) art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego sprzeczną z zasadą swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką, a także błędne przyjęcie przez organ, że matka skarżącego większość czynności życiowych wykonuje samodzielnie i skarżący może podjąć zatrudnienie choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy; a) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. - poprzez niezasadne przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką, a także błędne przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącego nie wypełnia dyspozycji w/w przepisu, podczas gdy w rozumieniu w/w przepisu, osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; 1. naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (dalej: "u.ś.r.") - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, a wyrażające się w nieuzasadnionym przyjęciu że sprawowana przez Skarżącego opieka pozbawiona jest takich znamion, które by uniemożliwiały zatrudnienie lub wykonywanie pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze czasu pracy, że matka Skarżącego, mimo złego stanu zdrowia, nie jest osobą obłożnie chorą i porusza się sama po mieszkaniu, nie znajduje się też w takiej kondycji umysłowej, która nie pozwalałaby na samodzielne przebywanie w miejscu zamieszkania, zatem opieka sprawowana przez Skarżącego nie jest tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej musiałoby się odbyć ze szkodą dla jego matki. Skarżący wniósł też o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. zaświadczenia lekarskiego z dnia 25 czerwca 2024 r. wydanego przez lekarza specjalistę [...] K.K., na fakt jego treści, w szczególności na fakt, że matka Skarżącego L.D. cierpi na [...], w obecnym stanie zdrowia nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga opieki osób drugich. Mając powyższe na uwadze strona skarżąc zwróciła się o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji obu instancji i orzeczenie o przyznaniu / ustaleniu prawa Skarżącemu P.D. do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. matką L.D. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych, w szczególności kosztów zastępstwa adwokackiego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, iż sprawowana przez Skarżącego opieka nad niepełnosprawną matką pozbawiona jest takich znamion, które by uniemożliwiały zatrudnienie lub wykonywanie pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Błędne są ustalenia, że matka Skarżącego, mimo złego stanu zdrowia, nie jest osobą obłożnie chorą i porusza się sama po mieszkaniu, nie znajduje się też w takiej kondycji umysłowej, która nie pozwalałaby na samodzielne przebywanie w miejscu zamieszkania, zatem opieka sprawowana przez Skarżącego nie jest tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej musiałoby się odbyć ze szkodą dla jego matki. Sąd I instancji pominął, że opieka nad matką zajmuje Skarżącemu znaczną część dnia i wiąże się także z pozostawaniem przez niego w dyspozycji przy matce a także doglądaniem jej zarówno w dzień jak i w nocy. WSA nie uwzględnił, że ze znajdującej się w aktach sprawy karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 22 grudnia 2022 r. wynika, że konsultujący [...] potwierdził u matki Skarżącego kliniczną obserwację [...]. W zaleceniach wskazano nadzór osób drugich - i do tych zaleceń Skarżący się stosuje. Ponadto z przedłożonego w dniu 15 września 2023 r. zaświadczenia lekarskiego z dnia 15 września 2023 r. wynika, że matka skarżącego – L.D. wymaga pomocy osób drugich, lek, med. B.H. - specjalista medycyny rodzinnej - prosi o pomoc w opiece nad pacjentką L.D. Z kolei z najaktualniejszego zaświadczenia lekarskiego z dnia 25 czerwca 2024 r. wydanego przez lekarza specjalistę [...] K.K. wynika że matka skarżącego cierpi na [...], w obecnym stanie zdrowia nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga opieki osób drugich. Skarżący pełni stałą pieczę nad matką jako osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia niezwłocznej pomocy w sytuacji , gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje, a nadto ciągle musi matki doglądać. Odpowiadając na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 30 września 2024 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów medycznych matki Skarżącego z dnia 17 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Dalej trzeba też zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, dlaczego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uwzględnił wniosków Strony o przeprowadzenia dowodów z dokumentacji dotyczącej zdrowia matki Skarżącego, nadesłanej wraz ze skargą kasacyjną oraz pismem z 30 wrzenia 2024r. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.). Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w ramach zarzutów skargi kasacyjnej dokonuje kontroli sprawy mając na uwadze, iż Sąd I instancji orzekał według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny dokonując kontroli aktu administracyjnego nie ma obowiązku ani nawet uprawnień, aby uwzględniać dokumenty, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu i odnoszą się do zdarzeń późniejszych niż data wydania kontrolowanego aktu ( por. wyroki NSA z 6 lipca 2027 r. o sygn. akt II OSK 2100/16 i z 26 maja 2023r. o sygn. akt I OSK 1219/22 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też przyczyn zawarty w skardze kasacyjnej oraz piśmie z 30 sierpnia 2024 r. wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i argumentacji prowadzi do wniosku, iż osią sporu jest ocena czy zakres opieki jaką Skarżący sprawuje nad niepełnosprawną matką uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, co jest warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący kasacyjnie podnosił w tym zakresie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj, art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż zarówno moralny jak i prawny obowiązek sprawowania takiej opieki istnieje niezależnie od przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (patrz: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21, z 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1096/22). Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Brak wskazanego związku wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Tym samym w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę, nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia. Musi zatem ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2023r. o sygn. akt I OSK 1740/22 ). Tym samym, nie każdy rodzaj opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy, podziela ustalenia organu oraz Sądu I instancji, że zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nad matką nie jest na tyle absorbujący, aby uniemożliwił mu podjęcie aktywności zarobkowej. Kluczowe w tej materii są niewątpliwie ustalenia dokonane w toku przeprowadzonych w miejscu zamieszkania Skarżącego i jego matki, w dniu 13 stycznia 2023 r. oraz 30 maja 2023 r. wywiadów środowiskowych. Z dokonanych ustaleń wynika, że matka Skarżącego, w dacie przeprowadzenia tych wywiadów, mimo złego stanu zdrowia, nie była osobą obłożnie chorą. Samodzielnie poruszała po mieszkaniu, w tym do łazienki. Nie potrzebowała pomocy przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych, nie wymagała pielęgnacji antyodleżynowej, sama spożywała posiłki, sama przyjmowała leki ( przygotowane przez syna), sama się ubierała. Dwa razy w tygodniu korzystała z pomocy pielęgniarka środowiskowej przy kąpieli. Skarżący pomagał matce przygotować śniadanie, lecz obiady i kolacje były przywożone w formie cateringu. Matka Skarżącego wymagała pomocy przy takich czynnościach jak pranie, sprzątanie, zakupy, mierzenie ciśnienia, wizyty lekarskie, obcinanie paznokci. Należy jednak zgodzić się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, że tego rodzaju czynności nie mogą być uznane za czynności, które całą dobę wymagają pełnej dyspozycyjności Skarżącego, czy też wymuszają stały i nieustający jego nadzór nad matką. Czynności te nie były wykonywane cały czas, w znacznej mierze są charakterystyczne do każdego gospodarstwa domowego. Niewątpliwie matka Skarżącego wymagała opieki, niemniej ustalony zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego, ustalony na datę wydania zaskarżonej decyzji, nie był tak absorbujący, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej musiałoby się odbyć ze szkodą dla jego matki. W dokumentacji medycznej matki skarżącego, przedłożonej w toku postępowania wskazano na zdiagnozowany [...] oraz na lekarstwa jakie w związku z tą diagnoza włączono do leczenia (karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia 22 grudnia 2022 r.). Z dokumentacji tej nie wynika jednak, aby Skarżący sprawował nad matka opiekę w zakresie większym niż wynika to z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego. Zgodzić się należy zatem z WSA, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jak też nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. zauważyć trzeba, że Skarżący zarzut błędnej wykładni tego przepisu i jego niezastosowanie powiązał z bezpodstawnym przyjęciem, że sprawowana przez Skarżącego opieka pozbawiona jest takich znamion, które by uniemożliwiały zatrudnienie lub wykonywanie pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze czasu pracy, a stan zdrowia matki pozwala na jej na samodzielne przebywanie bez stałego nadzoru. Argumentacja dotycząca tego zarzutu w rzeczywistości nie odnosi się do błędnej wykładni ( interpretacji, ustalenia znaczenia) czy też niezastosowania ww. przepisu, ale zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy przyjętej przez Sąd I instancji za organami administracyjnymi. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych zaaprobowanych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11) Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12 oraz z 21 września 2023r. o sygn. akt I OSK 1740/22). Skoro, jak wskazano wyżej, Skarżący nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych oraz ich oceny, to w konsekwencji tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego również uznać należy za niezasadny. Skarga kasacyjna nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.