I OSK 1610/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. i K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1562/22 w sprawie ze skargi B. R. i K. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr 167/P/2022 w przedmiocie odmowy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1562/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę B. R. i K. R. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z dnia 29 kwietnia 2022 r. numer 167/P/2022 w przedmiocie odmowy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie polegające na naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2021 r. poz. 1899, dalej: "u.g.n.") poprzez brak wskazania w sentencji decyzji konkretnego obszaru, którego dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i wskazanie obszaru zajętości jedynie w formie powierzchni w oparciu o projekt zagospodarowania terenu, niespełniający wymogów art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W oparciu o przedstawione wyżej podstawy skargi kasacyjnej, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Kwestionując wyrok wydany przez Sąd pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej oparł wniesiony środek odwoławczy jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. dotyczącej naruszenia prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są nietrafne. Ponadto należy podnieść, iż w orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia bowiem sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2096/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/11, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2021/12, źródło CBOSA). Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga uwagi porządkującej, a mianowicie, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów ugn nie została należycie sprecyzowana, zarówno w zakresie rozwinięcia stosowanych skrótów, jak i wskazania podstawy zaskarżenia poprzez uwzględnienie pełnej konstrukcji przepisu składającego się nie tylko z ustępów, ale również punktów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Ponadto zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu, zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 831/20 (źródło CBOSA). Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, tj. decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak stanowi ten przepis, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący braku wskazania w sentencji decyzji konkretnego obszaru, którego dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i wskazanie obszaru zajętości jedynie w formie powierzchni w oparciu o projekt zagospodarowania terenu, niespełniający wymogów art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n., nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Starosta P. decyzją z 28 lutego 2022 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie E.. zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na zakładaniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (budowa linii kablowej [...]) na części działki ewidencyjnej nr [...]. Organ I instancji orzekł, iż obszar czasowego zajęcia nieruchomości na czas wykonania robót wynosi [...] m2, obszar trwałego zajęcia nieruchomości wynosi [...] m², co przedstawiają załączniki graficzne nr 1 i nr 2, będące integralną częścią decyzji. Jest to zgodne z załączoną do wniosku inwestora uwierzytelnioną kopią decyzji Wójta Gminy B. Nr 6/2019 z dnia 10 września 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. budowa elektroenergetycznej linii kablowej średniego napięcia na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości S. - wraz z załącznikiem graficznym wyznaczającym linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie zasadniczej. W tym miejscu należy wskazać, iż art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n., mapa ta ma umożliwić podjęcie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w oparciu o odzwierciedlone w niej dane pozwalające ustalić nie tylko granice poszczególnych działek w terenie oraz lokalizację planowanego przedsięwzięcia. Takim właśnie celom dołączona do wniosku kopia mapy ewidencyjnej z naniesionym projektowanym przebiegiem linii oraz terenem zajęcia na przedmiotowej działce. Czyni do zadość zasadom ograniczenia praw właścicielskich, bowiem po pierwsze jest to wystarczająca forma określenia zakresu zajęcia, po drugie nie jest zasadny zarzut, że z załączonych do decyzji Starosty P. projektów graficznych wynikają różne wartości zajęcia czasowego i stałego, co powoduje, że właściciele, bazując na tych projektach mają prawo mieć uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistych wymiarów ograniczenia czasowego i obszaru, co trafnie zauważył Sąd I instancji. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że "zarówno w treści zaskarżonej decyzji jak i na załącznikach graficznych do decyzji został precyzyjnie wskazany i opisany obszar z podaniem dokładnej powierzchni zarówno czasowego, jak i trwałego zajęcia działki nr [...]". Skarżący kasacyjnie nie wskazali rozbieżności, które miałyby wystąpić w zakresie uzasadnienia decyzji i załączników graficznych. Zatem do wniosku dołączono kopię mapy ewidencyjnej z naniesionym projektowanym przebiegiem linii oraz terenem zajęcia na przedmiotowej działce, a ww. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji pn. budowa elektroenergetycznej linii kablowej średniego napięcia na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości S. zawiera załącznik graficzny, wyznaczający linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie zasadniczej. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji częścią obu decyzji są zatem prawidłowe, wymagane ustawą mapy wskazujące obszar, którego dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.