I OSK 161/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Radzanowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 342/21 w sprawie ze skargi Gminy Radzanowo na decyzję Ministra Rozwoju z 11 marca 2020 r. nr DO-II.7612.531.2019.JL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 342/21, oddalił skargę Gminy Radzanowo na decyzję Ministra Rozwoju z 11 marca 2020 r. nr DO-II.7612.531.2019.JL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Płocku z dnia 22 lutego 1995 r. nr U.RG.7212/110/94 została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kierownik Urzędu Rejonowego w Płocku wydal bowiem decyzję z 1995 r. w zupełnym "oderwaniu" od materialnoprawnych przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a. Organ ten poprzez zastosowanie art. 155 k.p.a. w istocie dążył do tego, aby sanować – w jego ocenie – wadliwą merytorycznie decyzję z 1994r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Kierownik Urzędu Rejonowego w Płocku w sposób oczywisty naruszył art. 155 k.p.a. poprzez jasno uchwytne przekroczenie granic pierwotnej sprawy podziałowej i połączenie nadzwyczajnego trybu uchylenia decyzji z odwoławczym trybem kasacyjno-reformatoryjnym, a dodatkowo poprzez orzekanie z pominięciem charakterystycznych dla tego trybu przesłanek. Zdaniem Sądu I instancji opisane wyżej wady decyzji z 1995 r. świadczą o jej wydaniu w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa. Doszło bowiem do oczywistego naruszenia art. 155 k.p.a., który nie daje podstaw do rozszerzenia pierwotnie ukształtowanego stosunku administracyjnoprawnego i orzekania tak jak organ odwoławczy. Naruszony został przepis prawa materialnego, a skutki tego naruszenia nie dają się pogodzić z wymaganiami praworządności. Naruszenie to ma znacznie większą wagę aniżeli zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a.. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że nabycie przez gminę, w oparciu o art. 10 ust. 5 uggwn, gruntu wydzielonego pod budowę ulicy następowało na wniosek właściciela nieruchomości i jako skutek realizacji jego własnego celu osobistego. Co istotne, decyzję o tym kiedy wystąpić z wnioskiem o podział nieruchomości podejmował właściciel nieruchomości w dogodnym dla siebie okresie. Samo zaś nabycie przez podmiot publicznoprawny gruntu pod budowę ulicy następowało z mocy samego prawa z dniem uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej taki podział. Poza sporem jest to, że z art. 10 ust. 5 uggwn wynika, że za grunty wydzielone pod budowę ulic należało się odszkodowanie ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jednakże - zdaniem Sądu – chodzi tu o materialnoprawne przepisy Rozdziału 6 uggwn określające reguły samego ustalania odszkodowania (np. art. 56, art. 59, art. 60, art. 63 uggwn), a nie o przepisy proceduralne (np. art. 48 ust. 1 uggwn) regulujące tok postępowania wywłaszczeniowego. Ostatecznie Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Ministra Rozwoju, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Nie jest sporne między stronami to, że nieruchomości utworzone z podziału działki nr 29 nie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Kwestia zaś przejścia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz Gminy Radzanowo nie jest skutkiem decyzji z 1995 r., lecz wynika z mocy samego prawa – art. 10 ust. 5 uggwn i następuje z dniem określonym w tym przepisie, który koreluje z wydzieleniem działki nr [...] pod drogę na mocy decyzji z 1994 r. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina Radzanowo zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne pomimo braku przesłanek określonych w tym przepisie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, poprzez przyjęcie, że doszło do rozszerzenia pierwotnie ukształtowanego stosunku administracyjnoprawnego i orzekania tak jak organ odwoławczy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. do wystąpienia rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w sytuacji gdy zmiana decyzji z 1995 r. nie stanowiła przekroczenia granic pierwotnej sprawy podziałowej. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, poprzez przyjęcie, że zmiana decyzji w 1995 r. została dokonana bez zaistnienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. do wystąpienia rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy zmiana decyzji z 1995 r. stanowiła realizację słusznego interesu strony. 4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku w sposób wszechstronny przyczyn i okoliczności, które spowodowały, iż Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe: 1. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi Gminy Radzanowo ewentualnie 2. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 3. wniesiono o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 4. zrzeczono się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wszystko jest rolą skarżącego. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa procesowego. Stosownie do treści powyższego przepisu naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014r. r., sygn. II GSK 1933/12 to i pozostałe orzeczenia publikowane w CBOSA). W pierwszym z zarzutów skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 15 zzs ze zn. 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) – dalej: "uCOVID" . Zgodnie z ww. przepisem Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W sprawie mimo formułowania zarzutu w oparciu o ten przepis nie wskazano, by jakikolwiek z warunków wynikających bezpośrednio z niego został naruszony. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs ze zn. 4 ust. 3 ustawy uCOVID. WSA trafnie uznał, że rozpoznanie sprawy było konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadniała przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jak wcześniej wskazano tych okoliczności nie podważono i Naczelny Sąd Administracyjny przyjął je za miarodajne. Oczywistym jest, że strona nie bierze udziału w samym posiedzeniu niejawnym, niemniej w sprawie nie wykazano, by nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu tak, że pozbawiono ją możności obrony praw w pierwszej instancji. Opierając się na art. 15 zzs ze zn. 4 ust. 3 uCOVID, WSA nie pozbawił skarżącego możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie, informując go pismem z 21 marca 2022r. o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz możliwości zgłoszenia ewentualnie dodatkowego stanowiska w sprawie. Na powyższe wezwanie skarżący nie zgłosił dodatkowego stanowiska w sprawie. W tych okolicznościach, nie można zatem uznać za skarżącym kasacyjnie, że skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne, miało wpływ na wynik sprawy. W drugim i trzecim zarzucie skargi kasacyjnej skarżący zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i niezasadne oddalenie skargi poprzez błędne przyjęcie, że doszło do rozszerzenia pierwotnie ukształtowanego stosunku administracyjnego i orzekania tak jak organ odwoławczy oraz poprzez przyjęcie, że zmiana decyzji z 1995 r. została dokonana bez zaistnienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. – co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w ramach powyższych zarzutów skarżący kwestionuje w istocie stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny decyzji z 22 lutego 1955 r. w kontekście wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (przepisu o charakterze materialnym). Tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za skuteczne. Bowiem za pomocą tego zarzutu (naruszenia prawa procesowego) nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym negatywnego stanowiska w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.