I OSK 1599/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1984/23 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 września 2021 r. nr N-I.7581.2.49.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ( dalej: "Sąd I instancji" lub "WSA w Rzeszowie") wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Rz 1984/23, wydanym po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 września 2021 r. nr N-I.7581.2.49.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w punkcie 1; II. uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2; III. uchylił decyzję Starosty J. z dnia 30 czerwca 2021 r. nr GN.6821.12.2020; IV. zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto Rzeszów kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2020 r. T.S. wystąpiła do Prezydenta Miasta R. o zwrot nieruchomości położonej w R., obr. [...] R. – S., odpowiadającej dawnej działce nr [...]1, oznaczonej aktualnie jako działka nr [...]2 o pow. [...]3 ha, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa od S.D.. Pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. do wniosku T.S. o zwrot przedmiotowej nieruchomości przyłączyli się E.M., B.K., W.D. i P.D.. Starosta J. decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. nr GN.6821.12.2020 orzekł m.in. o zwrocie nieruchomości położonej w R., obr. [...] R. – S. oznaczonej aktualnie jako działka nr [...]2 o pow. [...]3 ha, obj. Kw nr [...]4, stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów na rzecz: T.S. w udziale 4/8 części, E.M. w udziale 1/8 części, B.K. w udziale 1/8 części, W.D. w udziale 1/8 części i P.D. w udziale 1/8 części oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Miasto Rzeszów (odpowiednio do wielkości zwracanych im udziałów) zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 66 753 zł, a także postanowił, że wierzytelność Gminy Miasta Rzeszów w ww. kwocie podlega zabezpieczeniu poprzez ustanowienie hipoteki na zwracanej nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasto Rzeszów. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r poz. 1990 ze zm - "u.g.n.") , opisaną na wstępie decyzją z dnia 2 września 2021 r.: 1) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty J. z 30 czerwca 2021 r. w części dotyczącej zwrotu na rzecz E.M., B.K., W.D. i P.D. nieruchomości położonej w R., obr.[...] R. – S. oznaczonej aktualnie jako działka nr [...]2 o pow. [...]3 ha, obj. Kw nr [...]4 stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów i w części dotyczącej zobowiązania zwrotu przez E.M., B.K., W.D. i P.D. zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasto Rzeszów oraz umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji, 2) utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części. Wojewoda uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy, uzupełniony o decyzję z dnia 30 kwietnia 1987 r. nr UAN.III-8332/46-8/87 o ustaleniu lokalizacji inwestycji dotyczącej budowy osiedla mieszkaniowego S.-P. Jednostka A w R. z dokumentami planistycznymi wskazuje, że na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego S.-P. w R.. Organ odwoławczy zauważył także, iż jedynie wniosek T.S. złożony w dniu 2 kwietnia 2020 r. wniesiony został z zachowaniem terminu, natomiast wnioski E.M., B.K., W.D. i P.D. złożone w dniu 2 grudnia 2020 r., wniesione zostały po terminie określonym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) w zw. z art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi bezsprzecznie termin prawa materialnego, co oznacza, że niepodjęcie przez byłego właściciela czy jego spadkobiercę czynności zmierzających do odzyskania prawa własności nieruchomości w terminie określonym przepisem prawa, powoduje przedawnienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda wskazał, że ze względu na powyższe oraz fakt, że roszczenie E.M., B.K., W.D. i P.D. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło należało uznać, że postępowanie takie jest bezprzedmiotowe, w związku z czym postanowił uchylić w tej części decyzję organu I instancji i orzec o umorzeniu postępowania. Dodatkowo organ odwoławczy w pkt 2 sentencji niniejszej decyzji orzekł o utrzymaniu w mocy nieuchylonej części zaskarżonej decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 września 2021 r. Gmina Miasto Rzeszów, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję organu II instancji w zakresie pkt 2 oraz wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Po rozpoznaniu opisanej wyżej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1601/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz Gminy Miasto Rzeszów koszty postępowania. Na skutek skargi kasacyjnej, którą wniosła Gmina Miasto Rzeszów, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej w skrócie: "NSA") wyrokiem z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1428/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. W uzasadnieniu swojego orzeczenia NSA zaakceptował ustalenia, że w okolicznościach sprawy nieruchomość S.D. została wywłaszczona na cel publiczny określony w decyzji lokalizacyjnej. Następnie wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego S.-P. w R.. NSA odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa, przyjął że złożenie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w wymaganym terminie przez jednego ze spadkobierców (współwłaścicieli) – w realiach niniejszej sprawy przez T.S. – ma charakter czynności zachowawczej w rozumieniu art. 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( dalej: "k.c.") NSA zwrócił też uwagę na wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązki organów informowania osób uprawnionych o możliwości przystąpienia do postępowania, zwłaszcza gdy uprawnienie tych osób może wygasnąć z uwagi na upływ terminów materialnoprawnych. Za uzasadniony uznano zarzut naruszenia przez WSA w Rzeszowie art. 134 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2023 r. poz 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). NSA wyjaśnił, że sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Natomiast w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uchylił decyzję organu odwoławczego w niezaskarżonej części, pozbawiający tym samym stronę przyznanego jej uprawnienia bez jednoznacznego wskazania, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady reformationis in peius. Ponowne rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z powodów, które w niej podniesiono. Sąd I instancji zauważył, że T.S. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyła do właściwego organu – Prezydenta Miasta Rzeszowa w dniu 2 kwietnia 2020 r. Wskazała w nim spadkobierców S.D., od której nabyta została nieruchomość, stanowiąca przedmiot postępowania. Do wniosku załączyła kopie postanowień Sądu Rejonowego w Rzeszowie o stwierdzeniu nabycia spadku po S.D. oraz K.J. W oparciu o akta sprawy WSA w Rzeszowie stwierdził, że przez niemal 3 miesiące w sprawie nie zostały wykonane żadne czynności. Z uzasadnienia postanowienia Wojewody nie wynika, kiedy wpłynął wniosek o wyłączenie Prezydenta od rozpatrzenia tej sprawy, z uwagi na kolizję interesów. Wskazano, że wniosek zawarty został w piśmie Prezydenta z dnia 25 czerwca 2020 r. Postanowienie o wyłączeniu Prezydenta Miasta Rzeszowa i wyznaczeniu do rozpatrzenia sprawy Starosty, Wojewoda wydał dopiero w dniu 12 listopada 2020 r. Starosta niezwłocznie podjął czynności mające na celu ustalenie danych wszystkich osób, które poza T.S. były uprawnione do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Dane te bowiem ustalono już w dniu 19 listopada 2020 r. Sąd uznał, że Prezydent Miasta Rzeszowa, będąc organem właściwym do rozpatrzenia sprawy zwrotowej, w sytuacji kolizji interesów z uwagi na zbliżający się termin ewentualnego wygaśnięcia roszczeń wynikający z art. 136 ust. 7 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801) oraz art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (po zmianie wprowadzonej nowelizacją z dnia 31 marca 2020 r. - Dz.U. z 2020 r., poz. 568), przez niemal 3 miesiące od daty złożenia wniosku przez T.S. nie podjął żadnych czynności mających na celu ustalenie i stosowne pouczenie innych osób, którym przysługiwało roszczenie o zwrot, mimo treści wniosku, który wskazywał wyraźnie, że są takie osoby. Zdaniem Sądu I instancji taki sposób procedowania rażąco naruszał przepisy: art. 8 § 1 k.p.a., tj. obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się m.in. zasadą bezstronności, art. 12 § 1 k.p..a, tj. obowiązek działania wnikliwie i szybko, art. 9 k.p.a. w zakresie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i związany z tym nakaz udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, wreszcie art. 61 § 4 k.p.a., z którego wynika obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron. Brak podejmowania działań przez organ, który był właściwy do rozpatrzenia sprawy zanim nie został wyłączony, przez tak długi okres a także nieznajdująca usprawiedliwienia odległa od chwili złożenia wniosku data wydania postanowienia o wyłączeniu Prezydenta przez Wojewodę, stały się podstawą do – wadliwego jak się okazało – zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 136 ust. 7 u.g.n. WSA zauważył, iż w wyroku z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1428/22 NSA przesądził też, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez osobę upoważnioną z tego tytułu ma charakter czynności zachowawczej, o której mowa w art. 209 k.c. W istocie bowiem żądanie to zmierza do odzyskania prawa własności wywłaszczonej uprzednio nieruchomości. Charakter tego żądania pozostaje zatem zbieżny z regulowanymi w art. 209 k.c. czynnościami zachowawczymi, które w każdym przypadku zmierzają do ochrony (zachowania) wspólnego prawa, określonej sytuacji prawnej. Z tych względów NSA uznał, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok tut. Sądu nie naruszał art. 136 ust. 3b u.g.n. w związku ze wskazywanymi przez Gminę w środku odwoławczym przepisami prawa, bowiem jeśli jeden z uprawnionych złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed terminem wygaśnięcia roszczenia, to wówczas prawo to zostało zachowane dla pozostałych uprawnionych. Zdaniem WSA w świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że mimo, iż na skutek rażącego naruszenia prawa procesowego przez właściwy na początkowym etapie postępowania administracyjnego organ, a także wydania ze zwłoką postanowienia o wyłączeniu Prezydenta przez Wojewodę dopiero w dniu 12 listopada 2020 r. oraz faktu, iż E.M., B.K., W.D. i P.D. złożyli wniosek w dniu 2 grudnia 2020 r., brak było podstaw do uznania, że ich roszczenie wygasło, jako złożone po terminie. W świetle wcześniej przedstawionych naruszeń prawa procesowego, które przecież miały wpływ na datę złożenia przez te osoby stosownych wniosków, Sąd uznał, że oprócz rażącego naruszenia wcześniej wskazanych przepisów postępowania, w konsekwencji naruszono także art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3, a także art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Uchylenie decyzji I instancji w części objętej pkt 1 zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w tym zakresie, rażąco więc narusza prawo. Skoro zgłoszenie żądania przez jednego ze spadkobierców ma charakter zachowawczy, to roszczenia pozostałych spadkobierców nie wygasły i mogły być skutecznie dochodzone. Dla zachowania terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. przez pozostałych spadkobierców S.D. wystarczyło bowiem zgłoszenie żądania przez jednego z nich – i tak właśnie było w kontrolowanej sprawie. WSA zauważył, że w niniejszej sprawie rażące naruszenie przepisów prawa procesowego przez organ właściwy, które w tych okolicznościach Sąd odczytał jako powstrzymanie się od podjęcia niezbędnych czynności wymierzone w słuszny interes obywateli a jednocześnie w intencji zachowania praw przez Gminę, które doprowadziło do zastosowania przez Wojewodę takiej wykładni prawa materialnego (art. 136 ust. 7 u.g.n.), która godziła w prawa pozostałych (poza T.S.) spadkobierców wywłaszczonej właścicielki, w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy, tj. orzeczenie przez Wojewodę jak w pkt 1 zaskarżonej decyzji. Sytuacja, jaka zaistniała, tj. rażące intencjonalne zaniedbanie przez właściwe organy obowiązków związanych ze sprawnym i terminowym załatwianiem spraw i orzeczenie w taki sposób jak to uczynił organ II instancji w tych okolicznościach jest nie do zaakceptowania w świetle konstytucyjnych zasad wypływających z art. 2, art. 7 oraz art. 21 Konstytucji RP. W świetle wyroku NSA z dnia 24 października 2023 r. wydanego w niniejszej sprawie i przesądzenia, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców ma charakter zachowawczy, nie można uznać, że zaskarżona decyzja w pkt 1 odpowiada prawu, a jest ona ewidentnym wynikiem rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego na początkowym etapie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w pkt 1, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał także, że z uwagi na upływ czasu od chwili ustalenia wysokości orzeczonego zwaloryzowanego odszkodowania, które powinno być zwrócone przez spadkobierców, niezbędne jest jego przeliczenie, a to z kolei spowodowało konieczność uchylenia także pkt 2 decyzji Wojewody oraz decyzji I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasto Rzeszów (dalej w skrócie: "Gmina" lub "skarżąca kasacyjnie ") zaskarżając go w części tj. w punkcie I. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi Gminy Miasto Rzeszów w trybie art. 188 p.p.s.a. 3. zasądzenie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano: 1. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uchybienie obowiązkowi szczegółowego wskazania pełnej podstawy prawnej wyroku. Gmina podniosła, iż Sąd I instancji uznał, że oprócz rażącego naruszenia wcześniej wskazanych przepisów postępowania, w konsekwencji naruszono także art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. a także art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Sąd ten pominął jednak, iż nieruchomość, w której udziały były zwracane, nie była nieruchomością wywłaszczoną sensu stricto ale nieruchomością nabytą na podstawie ustawy wskazanej w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. a zatem Sąd nie podając art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w połączeniu z art. 136 ust. 1, 3, 7 u.g.n., art. 136 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchybił obowiązkowi szczegółowego wskazania podstawy prawnej wyroku. Gdyby w sprawie sądowoadministracyjnej kontroli decyzji o zwrocie nieruchomości nabytej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (u.g.g.w.n.) skarżąca kasacyjnie sprzeciwiająca się zwrotowi jako podstawę kasacyjną wskazała jedynie naruszenie np. art. 136 ust. 3 u.g.n. bez powiązania z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., to ten zarzut niechybnie zostałby uznany za nieskuteczny, bo do nieruchomości nabytych na podstawie u.g.g.w.n. art. 136 ust. 3 u.g.n. stosuje się tylko odpowiednio a nie wprost. Strona postępowania nie jest uprawniona do korygowania tego błędu Sądu i wskazywania w podstawach kasacyjnych przepisu, który Sąd I instancji pominął lub podał niejednoznacznie. Strona nie mogąc uzupełniać podstawy prawnej przy formułowaniu zarzutów kasacyjnych skoro Sąd I instancji nie wskazał jej pełnej, nie może sformułować prawidłowej podstawy kasacyjnej i polemika z rozstrzygnięciem Sądu jest uniemożliwiona lub co najmniej poważnie utrudniona. Należy więc uznać, iż wskazane wyżej naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2. Na wypadek gdyby NSA uznał, iż wskazanie podstawy prawnej wyroku jako art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 7 u.g.n. i art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. a także art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. bez powiązania z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. było podaniem pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jako podstawę kasacyjną wskazano naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 136 ust. 1, 3, 7 u.g.n. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż pkt 1 zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego częściowo uchylający decyzję organu I instancji i umarzający w tej części postępowanie rażąco narusza ww. przepisy u.g.n. Zauważono, że ani WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 marca 2022 r., ani NSA w wyroku z dnia 23 października 2023 r. w żadnym fragmencie nie wskazały, iż organy naruszyły jakikolwiek przepis w stopniu rażącym, w szczególności, iż uznanie przez Wojewodę Podkarpackiego niezachowania przez E.M., B.K., W.D., P.D. terminu do złożenia wniosku było rażącym naruszeniem prawa. Wiążącym w przedmiocie zwrotu udziałów dla E.M., B.K., W.D., P.D. jest jedynie to, iż wniosek T.S. z dnia 2 kwietnia 2020 r. był czynnością zachowawczą w rozumieniu art. 209 k.c. a zatem ww. osoby także zachowały termin do złożenia wniosku. Tym samym o ile nie może być podważane to, iż wniosek innych niż T.S. spadkobierców po S.D. został złożony w terminie, to może być podważane to, iż przeciwne uznanie przez Wojewodę Podkarpackiego ich wniosków za spóźnione było rażącym naruszeniem art. 136 ust. 1, 3 i 7 u.g.n. a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Gminy Miasto Rzeszów nie było rażącym naruszeniem a jedynie naruszeniem zwykłym. Przepis, mogący podlegać różnej wykładni nie może być rażąco naruszony poprzez to, iż organ przyjął jedną z możliwych wykładni. Skarżący kasacyjnie przytoczył przywołaną w orzeczeniach sądów administracyjnych wykładnię przepisów art. 136 ust. 1, 3 i 7 u.g.n., odmienną od stanowiska wyrażonego w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1428/22. 1. Naruszenie przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uchybienie obowiązkowi szczegółowego wskazania pełnej podstawy prawnej wyroku. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, iż Sąd I instancji zarzucił rażące naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. bez powiązania go z art. 136 ust. 3a u.g.n., którego adresatem jest organ prowadzący postępowanie o zwrot udziału w nieruchomości. Bez wskazania tego przepisu postępowania administracyjnego w podstawie prawnej wyroku nie da się wywieść, iż w postępowaniu, w którym wnioskodawca wnosił o zwrot dla siebie udziału w wywłaszczonej nieruchomości pozostałymi stronami tego postępowania o zwrot tego udziału są jeszcze pozostali spadkobiercy, który mają swój odrębny udział w spadku. Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż nie może poprawiać podstaw prawnych wyroku, przyjmując, iż przepis, o którym Sąd I instancji nie wspomniał w wyroku został przez niego zastosowany. Polemika z rozstrzygnięciem Sądu w takim przypadku jest uniemożliwiona lub co najmniej poważnie utrudniona. Należy więc uznać, iż wskazane wyżej naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 1. Na wypadek gdyby NSA uznał, iż wskazanie rażącego naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. było podaniem pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jako podstawę kasacyjną wskazano naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż Prezydent Miasta Rzeszowa rażąco naruszył ww. przepisy k.p.a. Zdaniem Gminy Miasto Rzeszów nie tylko nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów postępowania, ale w ogóle nie doszło do naruszenia przez organy tych przepisów w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA w wiążącej ocenie prawnej zauważył, iż złożenie w ustawowym terminie przez jednego z uprawnionych do zwrotu wniosku o zwrot udziału jest czynnością zachowawczą działającą na korzyść pozostałych uprawnionych w tym sensie, że ich wnioski też uważa się za złożone w terminie. Sąd I instancji podzielił tę ocenę prawną. Oczywistym wnioskiem logicznym jest, iż w przypadku gdy i pozostali uprawnieni w końcu brali udział w postępowaniu zwrotowym i nawet organ I instancji orzekł o zwrocie udziałów na ich rzecz, to w tym układzie nie może dojść do zaniechania organu władzy publicznej, w zakresie obowiązków wynikających z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., które rodziłoby po stronie tych uprawnionych niekorzystne i nieodwracalne skutki - bo datą złożenia przez nich wniosku jest data złożenia wniosku przez T.S.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W okolicznościach rozpoznanej sprawy trzeba też zauważyć, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Rz 1984/23, został zaskarżony tylko w zakresie pkt I , którym Sąd ten stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 września 2021 r. nr N-I.7581.2.49.2021 w punkcie 1. Wobec braku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Adminisatrcyjny nie posiada kompetencji do kontroli zaskarżonego wyroku w pozostałym zakresie z uwagi na treść art. 168 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 186 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjne w zarzutach oznaczonych nr 1 i 3 wskazała, iż doszło w jej ocenie do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a to przez uchybienie obowiązkowi szczegółowego wskazania pełnej podstawy prawnej wyroku. Zauważyć należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie sposób ustalić, czy sąd oparł swoje orzeczenie na prawidłowej podstawie prawnej, skoro nie wiadomo, które konkretnie przepisy przyjął za zastosowane przez organ administracji publicznej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający jego kontrolę instancyjną. Sąd wyraźnie wskazał przepisy postępowania administracyjnego (k.p.a.), które w jego ocenie zostały, w opisanym stanie faktycznym, rażąco naruszone w toku postępowania administracyjnego, co w konsekwencji, zdaniem tego Sądu, doprowadziło do naruszenia przez Wojewodę przepisów prawa materialnego (przepisów u.g.n.) i wydania wadliwej decyzji. Pominięcie we wskazanej podstawie prawnej przepisów wskazanych w zarzutach nr 1 i 3 skargi kasacyjnej nie uniemożliwia NSA jak i stronie postępowania (o czym świadczą zarzuty w pkt 2 i 4 skargi kasacyjnej) odtworzenie podstawy prawnej, na jakiej WSA w Rzeszowie oparł swoje rozstrzygnięcie. Stąd też zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie mogły zostać uznane za zasadne. Pominięcie przez Sąd I instancji wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów mogłoby co najwyżej świadczyć o pominięciu, niezastosowaniu tych przepisów, nie zaś o brakach uzasadnienia wyroku mających istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jako niezasadny uznać należy także zarzut podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 136 ust. 1, 3, 7 u.g.n. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż pkt 1 zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego częściowo uchylający decyzję organu I instancji i umarzający w tej części postępowanie rażąco narusza ww. przepisy u.g.n. Wbrew skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji, stwierdzając nieważność punktu 1 decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 września 2021 r. nie wskazał, aby doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnika, że w ocenie WSA w Rzeszowie rażące naruszenie przepisów prawa procesowego skutkowało naruszeniem (zwykłym, niekwalifikowanym) przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji stwierdził, że "w niniejszej sprawie rażące naruszenie przepisów prawa procesowego przez organ właściwy, które w tych okolicznościach Sąd odczytał jako powstrzymanie się od podjęcia niezbędnych czynności wymierzone w słuszny interes obywateli a jednocześnie w intencji zachowania praw przez Gminę, które doprowadziło do zastosowania przez Wojewodę takiej wykładni prawa materialnego (art. 136 ust. 7 u.g.n.), która godziła w prawa pozostałych (poza T.S.) spadkobierców wywłaszczonej właścicielki, co w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy, tj. orzeczenie przez Wojewodę jak w pkt 1 zaskarżonej decyzji." Zdaniem tego Sądu naruszenie art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3, a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. było skutkiem rażącego naruszenia przepisów procedury tj. art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. Skoro zatem rażące naruszenie przepisów procedury pozostaje w związku z rozstrzygnięciem sprawy, to decyzja Wojewody w tym zakresie rażąco naruszała prawo. W tej sytuacji tak skonstruowany zarzut zawarty w punkcie 2 skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji nie stwierdził bowiem, aby doszło do rażącego naruszenia wskazanych w tym zarzucie przepisów art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3, a także art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast zarzut podniesiony w punkcie 4 skargi kasacyjnej. W wydanym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku z 24 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1428/22 NSA dokonał wiążącej w niniejszej sprawie wykładni prawa ( art. 190 p.p.s.a.) i wyraził ocenę, że "złożenie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w wymaganym terminie przez jednego z spadkobierców (współwłaścicieli) – w realiach niniejszej sprawy przez T.S. – ma charakter czynności zachowawczej w rozumieniu art. 209 k.c. W istocie bowiem żądanie to zmierza do odzyskania prawa własności w sytuacji wywłaszczonej uprzednio nieruchomości. Charakter tego żądania pozostaje zatem zbieżny z regulowanymi w art. 209 k.c. czynnościami zachowawczymi, które w każdym przypadku zmierzają do ochrony (zachowania) wspólnego prawa, określonej sytuacji prawnej. Z tych względów, wskazać należy, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 136 ust. 3b u.g.n. w związku z wskazywanymi w środku odwoławczym przepisami prawa, bowiem jeden z uprawnionych (T.S. ) złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed terminem wygaśnięcia roszczenia, to wówczas prawo to zostaje zachowane dla pozostałych uprawnionych." Skarżąca kasacyjnie słusznie zauważyła, iż w tej sytuacji nie mogło dojść do rażącego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego, które zdaniem WSA w Rzeszowie doprowadziło do uchybienia terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez pozostałych spadkobierców byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. W świetle oceny wyrażonej w ww. wyroku z 24 października 2023 r. (I OSK 1428/22) wniosek T.S. skutkował zachowaniem terminu także przez pozostałych spadkobierców. Z orzeczenia NSA wynika, iż decyzja Wojewody z 2 września 2021 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego ( w tym art. 209 k.c.). Co prawda powołanym wyroku NSA zawarł rozważania dotyczące konieczności przestrzegania w postępowaniu "zwrotowym" reguł z art. 61 § 2 w związku z art. 61 § 4 oraz art. 9 i 10 § 1 k.p.a., ale nie wskazał, że zostały one w przedmiotowej sprawie naruszone, a tym bardziej aby naruszenie to miało w niniejszej sprawie istotny wpływ na jej wynik. WSA w Rzeszowie również zauważył, że "skoro zgłoszenie żądania przez jednego ze spadkobierców ma charakter zachowawczy, to roszczenia pozostałych spadkobierców nie wygasły i mogły być skutecznie dochodzone. Dla zachowania terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. przez pozostałych spadkobierców S.D. wystarczyło bowiem zgłoszenie żądania przez jednego z nich – i tak właśnie było w kontrolowanej sprawie." W tej sytuacji dalsze rozważania tego Sądu dotyczące wpływu rażącego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy (rozstrzygnięcie Wojewody w pkt 1 decyzji z 2 września 2021r ) stoją w sprzeczności z powyższym stwierdzeniem, jak też w sprzeczności z oceną wyrażoną w wiążącej ten Sąd wykładni przepisów dokonanej przez NSA w wyroku z 24 października 2023 r. (I OSK 1428/22). Mimo trafności wyrażonego w punkcie 4 skargi kasacyjnej zarzutu zakres skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jej uwzględnienie. W wyroku z 24 października 2023 r. (I OSK 1428/22) NSA wskazał, iż uchylenie przez sąd administracyjny punktu 1 decyzji Wojewody Podkarpackiego z 2 września 2021r. z uwagi na wynikający z art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius jest niedopuszczalne. Jednocześnie, jak wykazano wyżej, nie stwierdzono okoliczności dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody w powyższym zakresie. W tych okolicznościach uchylenie zaskarżonego wyroku tylko w zaskarżonej części (tj. punku I ) skutkowałoby pozostawieniem w obiegu prawnym rozstrzygnięcia Wojewody w zakresie punktu 1 jego decyzji z 2 września 2021 r. w sytuacji, gdy niezaskarżonym, a więc prawomocnym w punktach II i III wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Rz 1984/23 WSA w Rzeszowie uchylono ww. decyzję Wojewody w pozostałym zakresie, a także co istotne, uchylono w całości decyzję Starosty J. z 30 czerwca 2021 r. Taka sytuacja naruszałaby zasady porządku prawnego, obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych. Rodziłaby niepewność co do związania, przez ponownie rozpoznającego sprawę Starostę J., ocenami prawnymi i zaleceniami związanymi z niezaskarżoną i prawomocną częścią wyroku WSA w Rzeszowie, które dotyczą ponownego przeliczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania od wszystkich spadkobierców, z tymi wyrażonymi w punkcie 1 decyzji Wojewody Podkarpackiego dotyczącymi uchylenia decyzji Starosty w części dotyczącej zwrotu na rzecz E.M., B.K., W.D. i P.D. przedmiotowej nieruchomości i w części dotyczącej zobowiązania zwrotu przez E.M., B.K., W.D. i P.D. zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasto Rzeszów oraz umorzenia w tym zakresie postępowanie organu I instancji. Zwłaszcza, że wyrażone w tej części decyzji Wojewody stanowisko dotyczące niezachowania przez E.M., B.K., W.D. i P.D. terminu do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stoi w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku NSA z 24 października 2023 r. (I OSK 1428/22). Niezaskarżenie w skardze kasacyjnej punktu II i III wyroku WSA w Rzeszowie z 17 kwietnia 2024 r. uniemożliwia Sądowi drugiej instancji, który nie jest związany wnioskami skargi kasacyjnej, ale jest związany zakresem zaskarżenia, zastosowania z urzędu art. 188 p.p.s.a. w celu doprowadzenia do sytuacji nie budzącej powyższych wątpliwości co do zakresu dalszego postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2022 r. o syn. akt II OSK 871/22 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i pozostawienie w obiegu prawnym punktu 1 decyzji Wojewody oraz jednoczesne pozostawienie punktu II i III zaskarżonego wyroku, który obecnie zgodnie z art. 168 § 3 p.p.s.a. jest już prawomocny, doprowadziłoby do sprzeczności utrzymanej w mocy decyzji Wojewody oraz wyroku w niezaskarżonej części. Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.