I OSK 1599/23

Dnia 25 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 783/22 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 17 października 2022 r. nr GN-V.7534.2.56.2022.KH w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od K.P. na rzecz Gminy Lublin zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 lutego 2023 r. II SA/Lu 783/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z 17 października 2022 r. nr GN-V.7534.2.56.2022.KH w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z 10 czerwca 2022 r. nr IGM.6821.15.2022.MR, a także postanowienie Starosty Lubelskiego z 22 kwietnia 2022 r. nr IGM.6821.15.2022.MR; w pkt II zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy Lublin kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (k. 42, 44-50, 66-67 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł K.P. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany adw. L.S. zaskarżając wyrok w całości, zrzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021.2095 z późn. zm. dalej ustawa COVID-19) oraz art. 58 kpa przez błędną wykładnię przepisów prawa co do przesłanek przywrócenia terminu przewidzianemu przepisami prawa administracyjnego w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COV1D-19 oraz zakresu stosowania art. 58 kpa w okresie obowiązywania stanu epidemii poprzez przyjęcie stosowania wprost przesłanki wymagającej od wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu zgodnie z art. 58 § 1 kpa. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania podług norm przepisanych (k. 83-84v). Pismem z 12 maja 2023 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy (k. 89). Pismem z 1 czerwca 2023 r. odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina Lublin wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych (k. 101-102v). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej ppsa), ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 oraz art. 58 kpa. Ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801, dalej: zmiana ugn) dodano do art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021, poz. 1899 ze zm, dalej ugn) ust. 7, na podstawie którego uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Stosownie do art. 2 ustawy o zmianie ugn w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ugn upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ugn albo gdy od dnia wejścia jej w życie do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn, w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ugn, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ugn. Upływ powyższego terminu nastąpił jednak w czasie wprowadzenia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV- 2. W okresie tym obowiązywał przepis art. 15 zzr specustawy o COVID-19, zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przedmiotowy przepis wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r., a został uchylony przepisem art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Ustawodawca w art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 tej ustawy wprowadził siedmiodniowy termin, po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg, a terminy zawieszone biegną dalej. Natomiast art. 15zzzzzn2 został dodany do ustawy o COVID-19 na mocy przepisów ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255; dalej ustawa zmieniająca z dnia 9 grudnia 2020 r.) i zaczął obowiązywać z dniem 16 grudnia 2020 r. Stosownie do brzmienia tego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 kpa, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Użyte w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 9 grudnia 2020 r. określenie "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" należy rozumieć odpowiednio jako faktyczny okres obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, tj. od dnia 20 marca 2020 r. dnia 15 maja 2022 r. Dodać należy, że od dnia 16 maja 2022 r. obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego, który trwał do dnia 30 czerwca 2023 r., zaś z dniem 1 lipca 2023 r. utraciło moc rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że instytucja przywrócenia terminu z art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie została ukształtowana w oderwaniu od kodeksowej regulacji z art. 58 kpa. Według dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu organ zobowiązany jest do przywrócenia terminu, w sytuacji gdy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 58 § 1 i § 2 kpa. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu jest skutkiem przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar’’. Przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 należy traktować jako przepis szczególny względem kodeksowej regulacji o przywróceniu terminu w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że argumentem za przywróceniem terminu zainteresowanemu nie może być wyłącznie powołanie się na fakt występowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, konieczne jest dodatkowo uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (wyrok NSA z 13.12.2022 r. I FSK 1218/22, ). Z konieczności łącznego stosowania art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 oraz art. 58 § 1 kpa przy stosowaniu instytucji przywrócenia terminu, wynika, że przepis ten - art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 - nie zmienia regulacji kodeksowej przewidującej obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności świadczących o tym, że uchybienie terminu do złożenia środka odwoławczego nastąpiło z przyczyn, za które odwołujący się nie ponosi winy. W tych względów Sąd I instancji zasadnie uznał, że wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia, należało rozpoznać w oparciu o art. 58 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo zatem stwierdził, że dokonana w art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 modyfikacja reguł przywracania terminów oraz poszerzenie katalogu terminów podlegających możliwości przywrócenia o terminy materialnoprawne, nie oznacza, że przepis ten równocześnie znosi warunek przywrócenia terminu, jakim jest uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminu. Pomimo występujących przejściowych utrudnień w dostępie do urzędów administracji publicznej, związanych z ogłoszeniem na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii i podejmowanymi w związku z tym środkami ostrożności, Urząd Miasta Lublin - wspierający w realizacji obowiązków Prezydenta Miasta Lublin, do którego wnioskodawcy wnieśli z uchybieniem terminu wniosek o zwrot nieruchomości, był nieprzerwanie otwarty m.in. w celu przyjmowania pism, skarg i wniosków przedkładanych zarówno osobiście, jak i drogą pocztową oraz poprzez platformę ePUAP. Również urzędy pocztowe, pomimo wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, nie zaprzestały swojej działalności i w sposób niezmienny świadczyły powierzone im zadania, podejmując się terminowego doręczania powierzonych przesyłek. Z całą pewnością można więc stwierdzić, iż w okresie otwartym do składania wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a pokrywającym się z wprowadzonym na terenie kraju stanem epidemii, po stronie działania organów administracji publicznej nie wystąpiły takie obiektywne okoliczności, które w sposób bezpośredni uniemożliwiłyby uprawnionym do wystąpienia ze stosownym wnioskiem, celem dochodzenia przysługujących im roszczeń. Z przytoczonych argumentów wynika, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji wydał prawidłowy wyrok słusznie uznając, że kontrolowane decyzje organów obu instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z 22 kwietnia 2022 r., przywracające uczestnikom postępowania termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej działki są wadliwe albowiem przywrócenie uchybionego terminu nie zostało poprzedzone zbadaniem braku winy wnioskodawców w jego uchybieniu. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za chybione. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia od K.P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając że zachodzi szczególny przypadek o którym mowa w tym przepisie. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.