I OSK 1596/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 169/20 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-286/2019/MK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 169/20 w punkcie 1. uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 listopada 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-286/2019/MK oraz decyzję tego organu z 1 października 2019 r. nr DAP-WOSRFR-7280-181/2019/MP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; w punkcie 2. umorzył postępowanie administracyjne; w punkcie 3. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. A. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.": I) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest: 1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędną wykładnię nieuwzględniającą obowiązku dokonywania wykładni zgodnej z wartościami i prawami gwarantowanymi konstytucyjnie (art. 7 Konstytucji RP), która to wykładnia doprowadziła Sąd I instancji do "nieakceptowanego z punktu widzenia elementarnego poczucia sprawiedliwości oraz skutków społeczno-gospodarczych rozstrzygnięcia", zgodnie z którym przyznanie przez organ prawa do rekompensaty, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do przyznania rekompensaty, "rzekomo nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu uwzględnia okoliczność, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097), powoływana dalej jako "ustawa" lub "ustawa zabużańska", przyznaje rekompensatę z tytułu utraconego za wschodnią granicą Polski mienia jedynie w przypadku, gdy kumulatywnie są spełnione przesłanki wymagane przez tę ustawę; 2) art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "podnoszone przez organ nadzoru argumenty związane z błędnym ustaleniem przez Wojewodę stanu faktycznego polegającym na uznaniu, że strona posiadała miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP, co doprowadziło do dokonania błędnej subsumcji normy zwartej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. uznać należało za nieuzasadnione i nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia a ich uwzględnienie w istocie doprowadziłoby do obejścia przepisów regulujących postępowanie odwoławcze oraz postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania", to jest przez uznanie, że tam gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa; na skutek błędnej wykładni Sąd I instancji niesłusznie uznał, że art. 156 § 2 K.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie (to jest niewłaściwie zastosował ten przepis), a w konsekwencji Sąd I instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, co nie może znaleźć akceptacji wnoszącego skargę kasacyjną; II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) "art. 145 § 1 pkt 1a i 1c" (powinno być "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c" – przypis NSA) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 75 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, wynikające z wadliwej oceny zaistnienia przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że rutynowa praktyka Wojewody, polegająca na ograniczeniu art. 75 K.p.a. w drodze pozanormatywnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa; 2) "art. 145 § 1 pkt 1a i 1c" (powinno być "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c" – przypis NSA) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, wynikające z wadliwej oceny zaistnienia przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że wydając odmienne rozstrzygnięcia w tym samym stanie faktycznym organ wojewódzki nie naruszył rażąco art. 8 § 2 K.p.a.; 3) "art. 145 § 1 pkt 1a i 1c" (powinno być "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c" – przypis NSA) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez uznanie, że działanie Wojewody – wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy przez nieustalenie faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mających znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny – nie stanowi rażącego naruszenia prawa; 4) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z "art. 7 RP" w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. przez bezzasadne uznanie, że kwestia rażących braków postępowania dowodowego jest domeną trybu wznowienia postępowania administracyjnego i nie powinna stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, podczas gdy organ prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa; opisane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wadliwa ocena zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. doprowadziła do błędnego stwierdzenia przez Sąd I instancji, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego (które miało istotny wpływ na wynik sprawy), jak też "doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", a w rezultacie Sąd I instancji uchylił decyzje organów administracji publicznej; tymczasem, prawidłowa analiza przesłanek o których mowa w omawianym przepisie na tle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, powinna doprowadzić do wniosku, że organ prawidłowo stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a w efekcie do oddalenia skargi A. A. w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wnoszący skargę kasacyjną w uzasadnieniu wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 26 listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję tego organu z 1 października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego nr 1 z 4 września 2015 r. znak SN.VIII.AE.7725-l-719-08, w której Wojewoda potwierdził B. B., C. C., D. D., E. E. prawo do udziału w wysokości po 1/4 części rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. F., i H. H. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w X., przy ul. [...], w woj. X., w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Odnosząc się do pierwszego zarzutu, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że rażące naruszenie prawa w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym polega na oczywistym niezastosowaniu lub nieprawidłowym zastosowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 957 i nast.). Odnosząc się do drugiego zarzutu, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2422/14, w którym uznano, że "nietrafnie Sąd I instancji odwołał się do poglądu, że tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Sąd I instancji przywołuje dawniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, oparte na założeniu, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Pogląd ów, oparty na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane, utracił na aktualności. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. (...) We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych. (...) Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich. (...) Nietrafne są poglądy, które zakładają, że jeżeli zastosowanie przepis prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Współczesne poglądy doktryny wskazują, że każdy przepis wymaga interpretacji – istotnym jest jedynie, na jakim etapie rezultaty wykładni są na tyle przekonujące, że nie trzeba jej dalej kontynuować.". Z kolei, jak zwrócił uwagę wnoszący skargę kasacyjną, odnośnie do naruszenia przepisów postępowania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2000 r. sygn. akt V SA 2182/99: "Artykuł 75 Kpa statuując otwarty system środków dowodowych należy do kluczowych przepisów, decydujących o poszanowaniu zasad równości i sprawiedliwości proceduralnej. Brak tych ostatnich decyduje o arbitralności postępowania. Ograniczenie tego przepisu w drodze pozanormatywnej, poprzez aprobatę dla rutynowej praktyki organów administracji ułatwiających sobie pracę - musi być oceniony jako zjawisko wysoce naganne i rażące naruszenie prawa. Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze, w drodze praktyki organów administracji narusza zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenie zakresu art. 75 Kpa, co wypełnia dyspozycję art. 156 par. 1 pkt 2 in fine Kpa.". Wnoszący skargę kasacyjną zacytował również fragmenty wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1283/15 i z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1657/11 dotyczące rażącego naruszenia prawa. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej należało przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania stan sprawy wskazujący, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając z urzędu, decyzją z 26 listopada 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-286/2019/MK utrzymał w mocy decyzję własną z 1 października 2019 r. nr DAP-WOSRFR-7280-181/2019/MP stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z 4 września 2015 r. nr 1, znak SN.VIII.AE.7725-l-719-08 w sprawie potwierdzenia B. B., C. C., D. D., E. E. prawa do udziału w wysokości po 1/4 części rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. F., G. G. i H. H. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w X., przy ul. [...], w woj. X., w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Minister uznał, że Wojewoda Małopolski oparł decyzję na błędnych ustaleniach stanu faktycznego w zakresie przyjęcia, że H. H. posiadała miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP oraz opuściła je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a tym samym Wojewoda dokonał błędnej subsumpcji normy zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej. Minister wskazał, że jako dowód potwierdzający to ustalenie Wojewoda Małopolski przyjął fragment domowej książki meldunkowej tom III, domu położonego w Krakowie, przy ul. [A], [...], opatrzony datą 19 października 1950 r., zawierający wpis, zgodnie z którym H. H., przybyła z X. w dniu 10 listopada 1945 r. Kolejną decyzją z 18 grudnia 2018 r. nr 5, znak SN.VIII.TG.7725-l-719-08, Wojewoda Małopolski odmówił J. J., K. K., A. A., E. E., L. L., D. D., C. C. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. H. udziału wynoszącego 1/4 części we współwłasności nieruchomości położonej poza obecnymi granicami RP w X., róg ul. [B] i ul. [C]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2019 r. nr DAP-WOSRFR-7280-50/2019/KB. Minister wskazał w decyzji nadzorczej, że z decyzji z 2018 r. nr 5 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z 25 kwietnia 2019 r. wynika, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie można uznać, że H. H. w dniu 1 września 1939 r. miała miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP. W takiej sytuacji, w ocenie organu nadzoru, uprawnione było oparcie się na ustaleniach faktycznych i prawnych dokonanych w sprawie zakończonej decyzją nr 5 z 18 grudnia 2018 r. Za niezasadne organ nadzoru uznał więc zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia przez organ, że zamieszkiwanie H. H. na terenie X. nie miało charakteru stałości. Organ nadzoru w zaskarżonej decyzji uznał ponadto, że Wojewoda Małopolski wydając odmienne rozstrzygnięcia w tym samym stanie faktycznym rażąco naruszył art. 8 § 2 K.p.a. Sąd I instancji uchylając obie decyzje nadzorcze i umarzając postępowanie nieważnościowe uznał, że decyzja z 4 września 2015 r. nie zawiera uchybień, które należałoby zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma swoje źródło w prawie materialnym, tj. tkwi w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania, wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji, "wadą jest dotknięte samo postępowanie", czyli "warunki powstania decyzji". Sąd I instancji, odwołując się do wyroku NSA z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3033/15, wskazał, że za rażące naruszenie postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie dowodowe w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją zostało przeprowadzone, a organ I instancji dokonał oceny dowodów w ramach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 K.p.a. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należało zgodzić się. Istota postępowania nieważnościowego polega bowiem na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. i tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 K.p.a. Określenie "rażące naruszenie prawa" co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 600/08 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa, wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące. Zalicza się do takich przypadków nieprzestrzeganie zasad ogólnych kodeksu. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia W kwestii rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., należy odwołać się do poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 868/16 i 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2217/17. Wskazano w nich, że w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94 i 13 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie prowadzi do rozbieżnych sposobów wykładania prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86). Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 §1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Dodać trzeba, że wady decyzji wyliczone w art. 156 §1 pkt 1-7 K.p.a. w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny, ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje stosunek prawny ułomny albo w ogóle się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Tak, jak zauważył Sąd I instancji, analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720). W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 K.p.a. należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ dotyczą one naruszenia przepisów postępowania zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego z 4 września 2015 r. nr 1, znak SN.VIII.AE.7725-l-719-08 w sprawie potwierdzenia B. B., C. C., D. D., E. E. prawa do udziału w wysokości po 1/4 części rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. F., G. G. i H. H. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w X., przy ul. [...], w woj. X., w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Może ono być zatem oceniane tylko jako uchybienie mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowi przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (ustalenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.), na który - w istniejącym stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie zabużańskiej. Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ocena postępowania wyjaśniającego, w tym postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 K.p.a. Organ nadzoru w niniejszym postępowaniu nieważnościowym odwołuje się natomiast do postępowania zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego z 18 grudnia 2018 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2019 r., w którym organy orzekające uznały, że H. H. w dniu 1 września 1939 r. nie miała miejsca zamieszkania w X. Ustalenie to organy oparły m.in. na pozyskanym w dniu 16 października 2017 r. dowodzie w postaci fragmentu książki meldunkowej domu położonego w Y., przy ul. [D], założonej w latach 50–tych XX wieku, zgodnie z którym H. H. zamieszkiwała tamże od urodzenia w 1885 r. do chwili śmierci w dniu [...] lutego 1966 r. jako główny lokator. Rubryka "adnotacje o czasowej nieobecności w miejscu zamieszkania" nie zawiera natomiast żadnego wpisu. Ustalenia poczynione w postępowaniu zakończonym decyzją z 18 grudnia 2018 r. utrzymaną w mocy decyzją z 25 kwietnia 2019 r., w tym poszerzonego postępowania dowodowego - w ocenie organu nadzoru - świadczą więc o naruszeniu przepisów postępowania zakończonego decyzją z 4 września 2015 r. Taka ocena jest nieprawidłowa, gdyż okoliczność wskazana przez organ nadzoru dotyczy w istocie postępowania dowodowego, to jest kwestii procesowej, która nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Praktyka zastosowana przez organ nadzoru w rezultacie prowadzi do poszerzenia materiału dowodowego sprawy badanej w trybie nadzoru i ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Tymczasem celem omawianego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy administracyjnej co do jej istoty. Postępowanie to nie może się przerodzić się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie okoliczności sprawy, prawidłowość ustaleń faktycznych podjętych na niekompletnym materiale dowodowym, czy dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ nadzorczy jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych, doszło do rażącego naruszenia prawa (zob.m.in. wyroki NSA z: 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1642/19, 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 2912/20, 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 190/22). W przeciwnym razie stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Co przy tym kluczowe dla niniejszej sprawy, nie mogą stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności okoliczności dotyczące oceny materiału dowodowego dokonanej w ramach swobody organu orzekającego w danej sprawie (zob.m.in. wyroki NSA z 4 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 2313/21; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1365/20). Rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana, jak trafnie wskazał Sąd I instancji. W tym kontekście, nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że organ wojewódzki, wydając odmienne rozstrzygnięcia w tym samym stanie faktycznym, rażąco naruszył zasadę postepowania administracyjnego zawartą w art. 8 § 2 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W istocie, to właśnie Wojewoda Małopolski i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając decyzje odpowiednio z 18 grudnia 2018 r. i z 25 kwietnia 2019 r., powinni byli wypowiedzieć się co do konieczności zachowania tej zasady Tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 8 § 2 K.p.a. jest całkowicie chybiony. Zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej przez błędną wykładnię jest niezrozumiały. Zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a.: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.". Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, skoro uznał, że błędna jest ocena organu nadzoru, że decyzja z 4 września 2015 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu zgłoszonego na rozprawie przez profesjonalnego pełnomocnika C. C., E. E. i D. D. wniosku, gdyż osoby te w postępowaniu sądowym występują w charakterze uczestników, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.). Orzeczenie nie obejmuje również rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu wniosku A. A. zgłoszonego w piśmie z 9 lipca 2025 r. Wprawdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje podstawę prawną do domagania się od strony, która wniosła skargę kasacyjną, zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (art. 204 pkt 2), to jednak skarżąca, działająca osobiście, nie wykazała żadnych kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22).