I OSK 1585/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 421/24 w sprawie ze sprzeciwu M.L. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 lipca 2023 r., nr DLI-VI.7615.223.2022.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.L. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 19 KWIETNIA 2024 R. O SYGN. AKT IV SA/WA 421/24 ODDALIŁ SPRZECIW M.L. OD DECYZJI MINISTRA ROZWOJU I TECHNOLOGII Z 5 LIPCA 2023 R. W PRZEDMIOCIE USTALENIA ODSZKODOWANIA. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie sprzeciwu bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta działała na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż wskazówki zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej w sposób niewątpliwy spowodują pogorszenie sytuacji prawnej skarżącej na etapie ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji, co narusza zakaz reformationis in peius, a także zasadę zaufania jednostki do państwa; 2) art. 138 § 2 kpa przez uchylenie na jego podstawie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie przekraczała kompetencji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie, nieruchomość położona w obrębie B., gmina Ż., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2079 ha została objęta decyzją Wojewody Pomorskiego z 18 września 2019 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej pn. "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego na granicy miejscowości B. i R.". Decyzją z 24 sierpnia 2022 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości 331 908,00 zł za przejętą nieruchomość oraz zobowiązał Gminę do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna. Powyższa kwota została ustalona na podstawie wartości nieruchomości oszacowanej przez biegłą rzeczoznawczynię w operacie szacunkowym z 2 maja 2022 r., w którym przyjęła w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż., że w dniu wydania pozwolenia przejęta nieruchomość była przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej. Operat ten po wyjaśnieniach biegłej został uznany przez Wojewodę za prawidłowy. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy, Minister decyzją z 5 lipca 2023 r. uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na błędy dotyczące dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości oraz wątpliwości co do doboru nieruchomości porównawczych i przyjęcie do porównań zbioru nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Organ odnotował bowiem, że przeznaczenie mieszkaniowe było tylko jedną z wielu dopuszczalnych funkcji określonych dla przedmiotowej nieruchomości w studium, a wybór określonej funkcji przyjęty przez biegłą nie został dostatecznie umotywowany, przy czym wyjaśnienia biegłej nie mogły zostać uznane za przekonujące. Minister podkreślił, że ocena możliwości uzyskania dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy nie należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, w związku z czym wywody biegłej dotyczące możliwości uzyskania dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy należało uznać za dowolne. W ocenie organu odwoławczego wady te dyskwalifikowały pozyskany operat jako dowód, co prowadziło do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybień mających wpływ na wynik sprawy. Wyrokiem z 13 września 2023 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1790/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżącej. Wyrokiem z 18 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 kpa. Zdaniem sądu kasacyjnego w kwestii dotyczącej dat dotyczących wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego organ odwoławczy mógł w trybie art. 136 kpa zwrócić się do biegłej o wyjaśnienie, czy w dniu sporządzenia operatu, tj. 2 maja 2022 r. wartość nieruchomości była, według biegłej, taka sama jak w dniu 4 kwietnia 2022 r. i czy jeden miesiąc miał wpływ na wycenę wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów sprzeciwu dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego i wiążącej się z tym oceny zasadności uchylenia z tych powodów przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżącej. W uzasadnieniu Sąd wywiódł, że Minister trafnie wskazał, iż w sprawie zachodzi konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego i jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy przejętą nieruchomość należy traktować jako taką, na której w dacie wydania pozwolenia można było realizować funkcję mieszkaniową, przewidzianą w studium jako funkcja dopuszczona. Podkreślił przy tym, że twierdzenia stron w tym zakresie są sprzeczne, a rozbieżność ta nie została jednoznacznie rozstrzygnięta w postępowaniu. Sąd odnotował, że wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia rozbieżności dat mogła być samodzielnie wyjaśniona przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 kpa, ale wobec konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego kwestia ta traci swą doniosłość, gdyż może ona zostać wyjaśniona przez Wojewodę w toku powtórnego postępowania wyjaśniającego. Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, a ich treść powinna być odczytywana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za naruszenie tego przepisu (zob. m.in. wyrok z 8 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 98/23). Zauważyć jednakże należy, że uprawnienia organu odwoławczego do prowadzenia postępowania wyjaśniającego na gruncie art. 136 kpa mają ograniczony charakter. Artykuł ten rozróżnia bowiem dwie sytuacje: wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania przy wystąpieniu zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 136 § 2 kpa) oraz przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów (art. 136 § 1 kpa). Jak wynika z analizy przywołanych przepisów, postępowanie dowodowe prowadzone na podstawie art. 136 § 1 kpa ma charakter uzupełniający i jego zakres nie może prowadzić do zebrania w nim zasadniczej części istotnych dowodów. Postępowanie takie byłoby bowiem niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 kpa, gdyż prowadziłoby do rozpoznania zasadniczego materiału dowodowego wyłącznie w jednej, odwoławczej instancji. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zauważył, że postępowanie dowodowe niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy wymagało nie tylko rozstrzygnięcia, czy rozbieżności w datach wynikających ze sporządzonego operatu szacunkowego miały znaczenie dla ustalenia wartości spornej nieruchomości, ale też określenia funkcji spornej nieruchomości, która będzie miarodajna dla ustalenia jej wartości rzutującej na wysokość należnego odszkodowania. Tak ustalony zakres postępowania wyjaśniającego powoduje, że zebranych w jego toku dowodów nie można uznać za uzupełniające. Kwestie te nie mogą zatem zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania przed organem odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 kpa. Nie można przy tym uznać, że funkcja spornej nieruchomości jest jednoznacznie określona jako przeznaczenie na cele budownictwa jednorodzinnego w związku z dominującą zabudową na sąsiednich działkach. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej załączonej do skargi kasacyjnej działki zabudowane zostały oznaczone symbolem "B", podczas gdy sporna nieruchomość i sąsiadujące z nią działki niezabudowane oznaczone są symbolem "Bi". Okoliczności te wskazują, że sporna nieruchomość nie może zostać wprost uznana za działkę budowlaną, a jej wartość ma odpowiadać wartości działek budowlanych znajdujących się w sąsiedztwie. Przechodząc z kolei do analizy możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 2 kpa, należy wskazać, że przepis ten wprawdzie dopuszcza przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy stwierdzi on naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale do przeprowadzenia takiego postępowania niezbędny jest zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu. W tym miejscu należy odnotować, że odwołanie w rozpoznawanej sprawie zostało wniesione wyłącznie przez Burmistrza Gminy Ż. i nie zawiera wniosku o przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 2 kpa. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na wspomnianej podstawie prawnej. Skoro zatem w rozpoznanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 i 2 kpa, to uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa należało uznać za zasadne. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się z kolei do zarzutu związanego z naruszeniem zakazu reformationis in peius wynikającego z art. 139 kpa, należy wyjaśnić, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zakaz ten może być naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Zakaz ten nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ma przede wszystkim charakter decyzji procesowej, a więc decyzji, która w żadnym stopniu nie kształtuje praw i obowiązków, tj. sytuacji materialnoprawnej, jej adresata. Tylko rozstrzygnięcie kształtujące stosunek materialnoprawny może powodować możliwość wydania orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej środek prawny, co nie następuje w odniesieniu do decyzji kasacyjnej, albowiem nie niesie ona ze sobą ryzyka "niekorzyści", rozumianej jako uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 887/24, czy z 26 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 1249/20). Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 139 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP nie mógł zostać uznany na zasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).