I OSK 1584/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 823/15 w sprawie ze skargi S. P. na bezczynność Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie należności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz S. P. od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2016 r. oddalił skargę S. P. na bezczynność Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie należności. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z [...] listopada 2014 r. S. P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w P. o umorzenie należności w kwocie [...] zł, wskazanej w prawomocnej decyzji tego organu z [...] kwietnia 2013 r., orzekającej o obowiązku zwrotu przedmiotowej kwoty jako równowartości nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 15 marca 2010 r. do 31 stycznia 2012 r. Ponadto w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. wystąpił dodatkowo o rozłożenie wymienionej należności na 36 miesięcznych rat po [...] zł w razie wydania decyzji o odmowie jej umorzenia. Komendant Miejski Policji w P. w dniu [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek S. P. według właściwości Mazowieckiemu Komendantowi Wojewódzkiemu Policji z siedzibą w Radomiu, jako dysponentowi środków finansowych, zawiadamiając o powyższym wnioskodawcę. Zastępca Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. poinformował S. P., iż z braku podstaw prawnych nie wyrażono zgody na umorzenie należności podlegającej zwrotowi. Jednakże z uwagi na sytuację materialną i rodzinną wymienionego, wyrażono zgodę na rozłożenie spłaty należności na 24 miesięczne raty oraz przesłano dwa egzemplarze stosownej umowy celem jej podpisania. S. P. w dniu [...] kwietnia 2015 r. złożył do Komendanta Głównego Policji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., uznał zażalenie za nieuzasadnione. Wskazał, że postępowanie w przedmiocie umorzenia lub rozłożenia na raty należności wynikającej z ostatecznej decyzji administracyjnej ma charakter cywilnoprawny i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu w przedmiocie wniosku o umorzenie należności wynikającej z decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P. z [...] kwietnia 2013 r., S. P. wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wskazanego wniosku oraz o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2005 r., poz. 355 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), nie regulują kwestii umarzania bądź rozkładania na raty nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie oznacza to jednak, że w polskim systemie prawa w ogóle brak jest regulacji w tym przedmiocie. Stosownie bowiem do treści art. 55 ustawy z dnia 27 stycznia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odroczona lub rozkładana na raty. W ocenie Sądu, taki charakter mają należności pieniężne przypadające z tytułu zwrotu nienależnie pobranego przez policjanta równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie są to, jak sugeruje skarżący, środki publiczne stanowiące nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, a więc takie, które załatwiane są poprzez wydanie decyzji administracyjnej, co wynika z art. 61 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Możliwość rozłożenia należności na raty, jak wskazuje to art. 58 ust. 2 cyt. ustawy, następuje w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego. Do działania w tym zakresie są uprawnione podmioty wymienione w art. 58 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w tym kierownik państwowej jednostki budżetowej – w odniesieniu do pozostałych należności przypadających tej jednostce budżetowej, jeżeli wartość należności głównej nie przekracza kwoty 40 000 zł (pkt 2). W niniejszej sprawie kierownikiem jednostki budżetowej właściwej do załatwienia wniosku skarżącego był zatem Komendant Miejski Policji w P. jako kierownik Komendy Miejskiej Policji w P., a nie Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu, odpowiednio kierownik Mazowieckiej Komendy Wojewódzkiej Policji. W ocenie Sądu, nie sposób więc temu organowi zarzucić bezczynności, skoro nie był prawnie zobowiązany do działania w sprawie. Niezależnie od powyższego, Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji wobec braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., a więc przed wniesieniem skargi na bezczynność, poinformował skarżącego o tej okoliczności. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku S. P., reprezentowany przez adwokata, podniósł zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 60 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, poprzez przyjęcie, że Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji w Radomiu nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wniosku złożonego przez S. P. dotyczącego umorzenia należności, bowiem należność ta nie jest należnością publiczno-prawną w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych, a zatem organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy należność o umorzenie której S. P. zwrócił się do organu jest należnością publiczno-prawną, bowiem nosi wszystkie jej cechy (powstała na podstawie przepisów o charakterze publiczno-prawnym, nie mieści się w reżimach przewidzianych dla zobowiązań w Kodeksie cywilnym, jest egzekwowana na podstawie przepisów o egzekucji administracyjnej, a jej beneficjentem jest jednostka budżetowa jednostki samorządu terytorialnego), a zatem powinna być, zgodnie z dyspozycją art. 67 ustawy o finansach publicznych, rozpoznana w drodze decyzji administracyjnej, czego organ zaniechał. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Radomiu wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w art. 60 pkt 1 - 8 wymienia rodzaje należności budżetowych definiowanych jako środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym będące dochodami budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W przepisie art. 61 ustawa o finansach publicznych wskazuje organy pierwszej instancji właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, oraz organy odwoławcze. Z kolei w art. 67 ww. ustawy przewidziano, że do spraw dotyczących należności wymienionych w art. 60 nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a do egzekucji należności - przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagały ustalenia, czy orzeczony obowiązek zwrotu przez policjanta nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest niepodatkową należnością budżetową, o której mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, czy też ma ona charakter cywilnoprawny. W sytuacji bowiem ustalenia, że należność tą należy zakwalifikować jako środek publiczny, wniosek o jej umorzenie, bądź rozłożenie na raty podlegałby zasadom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, bądź odpowiednio przepisach działu III Ordynacji podatkowej, a zatem wymagałby wydania w tym przedmiocie decyzji. Zauważyć zatem należy, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest zastępczym środkiem służącym policjantowi w zrealizowaniu potrzeb mieszkaniowych, z uwagi na brak posiadania mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Uprawnienie do tego środka przyznawane jest decyzją. Warunki i zasady przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy - dokonując kwalifikacji przedmiotowej należności - należało uwzględnić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w prawomocnym wyroku z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1647/13, którym oddalona została skarga S. P. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] maja 2013 r. w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł pogląd, że skarżący może ubiegać się o umorzenie należności orzeczonej zaskarżoną decyzją. Jak zauważono, kwestia ta nie była jeszcze przez organ rozstrzygana, albowiem w pierwszej kolejności organ musiał określić decyzją obowiązek zwrotu przez skarżącego określonej kwoty wypłaconego równoważnika pieniężnego. To wówczas ( jak zaznaczono ( organ będzie miał możliwość przeanalizowania sytuacji życiowej i finansowej skarżącego. Podkreślić należy, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Uwzględniając powyższe okoliczności należy stwierdzić, że skoro publicznoprawny charakter równoważnika pieniężnego skłonił ustawodawcę do ustalenia konstytuujących elementów tego uprawnienia w drodze decyzji wydawanej przez organy wymienione w § 9 tego rozporządzenia, to brak jest powodów dla których ulgi w zwrocie wypłaconych w oparciu o taką decyzję kwot stanowiłyby materię cywilnoprawną, przewidzianą w art. 55 ustawy o finansach publicznych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie o zwrocie wypłaconego świadczenia powoduje utratę charakteru podlegającej zwrotowi kwoty, która wypłacana była na podstawie decyzji wydanej w oparciu o regulację prawa publicznego. W dalszym ciągu jest to bowiem należność budżetowa, której warunki zwrotu, w tym ulg powinien określić kierownik jednostki budżetowej w drodze decyzji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w ocenie prawnej przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r., w którym stwierdzono, że do przyznanego świadczenia nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji za błędne należało uznać przyjęcie przez Sąd I instancji, że złożony w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] listopada 2014 r. wniosek S. P. o umorzenie należności wynikającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zmodyfikowany następnie pismem z dnia [...] listopada 2014 r., nie wymagał żadnej reakcji organu w formach administracyjnoprawnych przewidzianych odpowiednimi przepisami. Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji dokona oceny zaistnienia przesłanki bezczynności organu uwzględniając charakter sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zasądził w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie zauważyć należy, że wraz ze skargą kasacyjną został uiszczony wpis w kwocie 100 zł, który powinien być skarżącemu kasacyjnie zwrócony z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podkreślić bowiem trzeba, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 d p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych. Brak jakichkolwiek wyróżników ustawowego wyrażenia "spraw ze stosunków pracy i stosunków służbowych" wskazuje na to, że zwolnieniem objęto wszystkie sprawy mieszczące się w tej kategorii.