I OSK 1571/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 351/21 w sprawie ze skargi [...] i [...] na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 351/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.A. i R.Z. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej wnieśli A.A. i R.Z. Wskazali, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 10 września 1991 r. nr 10418 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez m. st. Warszawa praw do części dawnej nieruchomości hipotecznej przy ul. [...] w Warszawie, zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia 14 grudnia 2020 r. Organ nie podjął wystarczających działań w sprawie, lecz ograniczył się wyłącznie do wysłania pism z żądaniem przekazania akt, nie podjął też jakichkolwiek innych działań w celu wyjaśnienia rzeczywistego stanu postępowania nadzorczego. W odpowiedzi na wniosek Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie można uznać, że nie podjął on wystarczających działań w sprawie i nie zakończył postępowania w oparciu o załączone do wniosku dokumenty. Podkreślić bowiem należy, iż prowadzone przez niego postępowanie ma na celu zebranie pełnej dokumentacji, która niezbędna jest do wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie, a nie tylko opierać się na dokumentach przedłożonych przez stronę skarżącą. W związku z czym, w trakcie prowadzonego postępowania, systematycznie gromadził on materiał dowodowy i regularnie, w miarę pozyskiwania kolejnych dokumentów, występował o brakującą niezbędną dokumentację, czy też o dodatkowe wyjaśnienia. Nie można zatem uznać, że prowadził on postępowanie ponad niezbędny czas do jego załatwienia. Zaś przedmiotowa sprawa - z uwagi na obiektywne trudności w zgromadzeniu materiału dowodowego - nie mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Jednocześnie wyjaśnił, że pismem z dnia 17 września 2021 r. odpowiedział na ponaglenie skarżących z dnia 14 września 2021 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 10 września 1991r. nr 10418 - uznając je za niezasadne. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, stan bezczynności uwarunkowany jest upływem określonych w art. art. 35 k.p.a. terminów. Jednakże w sytuacji, gdy w ich okresie podjęte zostały przez organ działania ukierunkowane na pozyskanie kompletnego materiału dowodowego, umożliwiającego mu merytoryczne rozpoznanie żądania skarżących - to o bezczynności organu nie może być mowy. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, co wynika - z niekwestionowanej przez skarżących - chronologii licznych czynności Ministra podejmowanych w celu uzyskania akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (które ostatecznie organ otrzymał w dniu 12 lipca 2021 r.) oraz w celu uzyskania informacji, czy został rozpatrzony wniosek dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu (odpowiedź na to pismo wpłynęła w dniu 17 sierpnia 2021r.). Zaś upływ czasu między poszczególnymi czynnościami Ministra, wynikał z konieczności oczekiwania przez niego na odpowiedź Urzędu m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych lub Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w sprawie załatwienia jego prośby dotyczącej nadesłania przedmiotowych akt. W tym stanie rzeczy nie sposób zarzucić Ministrowi nie tylko bezczynności, ale również - jak usiłują to czynić skarżący - przewlekłości. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli A.A. i R.Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do bezczynności organu administracji, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 1) i 3) oraz § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, 3 i 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu nadzorczym nie doszło do bezczynności organu administracji, w sytuacji gdy organ administracji nie wydał decyzji kończącej postępowanie w sprawie w ciągu miesiąca (ani nawet w ciągu dwóch miesięcy) od momentu zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, tj. od momentu uzyskania akt własnościowych nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], które to akta organ otrzymał w dniu 12 lipca 2021 r., 2. art. 149 § 1 pkt 1) i 3) oraz § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, 3 i 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że: a) podjęcie przez organ administracji czynności w Postępowaniu nadzorczym polegającej na wystąpieniu do Urzędu m. st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych pismem z dnia 21 lipca 2021 r. w celu uzyskania informacji o stanie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], skutkowało zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. niewliczeniem terminu oczekiwania na odpowiedź na to pismo, do biegu terminów określonych w 35 § 1 i 3 k.p.a., b) wystąpienie z ww. pismem i uzyskanie na nie odpowiedzi było niezbędne do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego umożliwiającego wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji komunalizacyjnej, w zakresie odnoszącym się do przewlekłości w postępowaniu administracyjnym: 3. art. 149 § 1 pkt 1) i 3) oraz § 1a p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu nadzorczym nie doszło do przewlekłości w sytuacji, gdy organ administracji podejmował czynności nie mające znaczenia z punktu widzenia przedmiotu postępowania tj. wystąpił do Urzędu m. st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych pismem z dnia 21 lipca 2021 r. w celu uzyskania informacji o stanie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], która to informacja nie była niezbędna do załatwienia sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w celu: a) zobowiązania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji co do istoty sprawy w przedmiotowej sprawie w terminie określonym przez Sąd; b) stwierdzenia, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie powołano się na naruszenie przez zaskarżony wyrok przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć należy, że Konstytucja RP nakazuje w preambule, aby “działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność" w celu zagwarantowania praw obywatelskich w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W myśl wskazywanej wyżej – ustrojowej powinności – organy administracji publicznej zobowiązane są w szczególności do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Nadmienić należy, iż doktryna prawa administracyjnego już na gruncie norm o ogólnym postępowaniu administracyjnym z 1928 r. uwypuklała, że "(...). najważniejsze roszczenie procesowe stron, tj. prawo żądania wydania decyzji w pewnym terminie.(...)." – T. Bigo, Prawo administracyjne polskie. Zeszyt 7–my. Postępowanie administracyjne. Policja państwowa. Wedle stenogramu wykładów uniwersyteckich Dra Tadeusza Bigi wydał Adw. Dr Juliusz Rodakowski, Lwów 1928, s. 10. Zgodnie z ustawową definicją bezczynność (art. 37 ust. 1 pkt 1 k.p.a.) jest to stan, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Oznacza to a contrario, że organ nie będzie bezczynny tylko wówczas, gdy załatwi sprawę w terminie wyjściowym określonym prawem, albo przynajmniej w dodatkowym terminie przez siebie wyznaczonym. Dodatkowo wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest związany – co wymaga podkreślenia – zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Konsekwentnie, jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej czy postanowienia, nie można mu zarzucić bezczynności. Zgodnie z właściwym stanem prawnym i utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa kluczowe znaczenie w rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie ma pojęcie "bezczynności" organu administracji publicznej w zakresie załatwienia sprawy administracyjnej. Bezczynność, jak już wyżej wzmiankowano, to niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to przywoływana wyżej definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanej, kodeksowej definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79). Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie A.A. i R.Z. wnioskiem z dnia 14 grudnia 2020 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 10 września 1991r. nr 10418, stwierdzającej nabycie przez Gminę-Dzielnice Praga Południe z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Praga Południe obręb [...] nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 4 lokali, w części dotyczącej budynku. Mając na względzie poczynione wyżej rozważania należy ponownie przypomnieć, że stan bezczynności uwarunkowany jest upływem ww. terminów przewidzianych przez k.p.a. Jednakże w sytuacji określonej okolicznościami rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, gdy w ich okresie podjęte zostały przez organ, co wymaga uwypuklenia – celowe oraz skoncentrowane – działania ukierunkowane na pozyskanie kompletnego materiału dowodowego, umożliwiającego mu merytoryczne rozpoznanie żądania skarżących – to o bezczynności organu nie może być mowy. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, co wynika, jak trafnie zauważył Sąd I Instancji, z chronologii licznych czynności Ministra podejmowanych w celu uzyskania akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (które ostatecznie otrzymał on 12 lipca 2021 r.) oraz w celu uzyskania informacji, czy został rozpatrzony wniosek dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu (odpowiedź na to pismo wpłynęła w dniu 17 sierpnia 2021 r.). Zaś upływ czasu między poszczególnymi czynnościami Ministra, wynikał z konieczności oczekiwania przez niego na odpowiedź Urzędu m.st. Warszawy Biura Spraw Dekretowych lub Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w sprawie załatwienia jego prośby dotyczącej nadesłania przedmiotowych akt. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Sąd odwoławczy akceptuje ocenę Sądu wojewódzkiego, że – wbrew stanowisku skargi kasacyjnej – nie sposób zarzucić Ministrowi nie tylko bezczynności, ale również przewlekłości postępowania. Ta bowiem zachodzi, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ma zatem miejsce, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, co jest efektem braku odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych ze strony organu, bądź podejmowania czynności pozornych, tj. nie mających znaczenia z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Tymczasem taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż na początku postępowania Minister nie dysponował całością akt sprawy (zob. J. Borkowski, Czynności procesowe postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 269–272). Po otrzymaniu wszystkich akt administracyjnych oraz żądanej informacji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 15 września 2021r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 10 września 1991r. nr 10418 we wskazanym zakresie, następnie rozpoznał wniosek skarżących i w dniu 6 października 2021r. wydał decyzję w sprawie, co zasadnie zaakceptował Sąd wojewódzki. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.